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法治中国建设中的中国共产党党内法规问题研究

论文编号:lw201803181926492596 所属栏目:法学理论论文 发布日期:2018年03月19日 论文作者:www.51lunwen.com

本文是法学博士毕业论文,笔者通过对“党内法规”及相关概念进行语义辨析,可以进一步明晰党内法规这一概念的准确含义,也可以进一步厘清党内法规的相关概念。在此基础,丰富和完善党内法规的基础性研究。


第一章 法治视野下的党内法规


一、“党内法规”概念的界定标准

定义具有区分的功能,也即“展示出我们应用语词于其上的现象类型和其他现象间的关系”②。在对“党内法规”定义进行提炼时,要关注其作为执政党管党治党历史经验中约定俗成的概念在被提出以及之后的使用过程中是被寄希望于与何种所指称的现象相区分的,原因在于“党内法规”这一概念的形成中反映经验指导实践的诉求所占分量可能要大于人为前瞻性的理性建构。

学术界现有对于“党内法规”的定义大致可以分为狭义与广义两类。狭义说一般直接援引《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定,即党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。对于权威文本的追随导致狭义说倾向于对第二条所使用的词语、逻辑结构进行规范分析,从而总结出“党内法规”的一系列要素,诸如制定主体、约束对象、约束范围等。党内某一规范性文件一旦符合这些要素,即为“党内法规”。可见,“狭义说”对于“党内法规”概念的界定秉持的是一种形式标准。

广义说则不是以文本为出发点,而是立足于内容丰富的政党实践,一般认为党内规范性文件、制度、规则和惯例只要是“得到党内认可并在维系政党生存、运行中发挥重要作用,或者客观上在维系政党生存运行中发挥影响作用”①,都可以被纳入“党内法规”的范畴。形式要件是否规范在广义说的界定标准中并不占据十分重要的地位。因此,行文没有体现假定、处理与制裁三要素,成段论述,且具有宣示性、口号性的规范性文件,甚至是不成文的党内惯例也都属于“党内法规”。可见,“广义说”对于“党内法规”概念的界定秉持的是一种实质标准。

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二、“党内法规的”性质:自成一体

如果将“党内法规”在实际运行中可能呈现出的那样一种复合样态与狭义说(形式主义标准)与广义说(实质主义标准)放在一起进行观察,我们会发现这两种定义方式与其说是从事物成为它自身并使它区别于其他事物的一种内在规定性揭示概念,不如说仅仅是对事物在实践中的样态进行描摹(狭义说仅仅因为官方政治话语所表示的对于“党内法规”规范性的追求而以类比的方式模仿国家法律推断出定义,而广义说则更为简单地从重要性角度判定是否归属“党内法规”范畴)。我们并不是籍此直接怀疑以此种方式作出的定义的正确性,而是认为做出这样或那样的判断需要更为充分的理由。由此要回到“党内法规”性质的认定上来。学术界目前对于“党内法规”性质的主张主要分为国法说、软法(活法)说以及自成一体说。在分析这些学说时,要格外注重做出如此界定的标准以及更为重要的是,这些标准之后的价值或事实预设。

国法说强调“党内法规”与国家法律的统一性,“党内法规”应当成为国家法律体系的一部分。该说逻辑起点在于中国共产党作为执政党的领导核心地位,将“党内法规”定位为国法,有利于通过有效的国家立法使得党的领导可操作化、规范化,避免一国之内存在的两套规范体系(“党内法规”与国法)相互龃龉,在绩效合法性之外强化党的执政基础,最终落脚点仍是维护党的领导核心地位。这是国法说从始至终贯彻的一条逻辑线索,至于“党内法规”与国法的相似性,更可能仅是这条逻辑线索的美化包装。由于依法执政、依法治国是强化执政合法性的必由之路在当下已然成为共识,因此该说预设的一个判断是,提高“党内法规”的效力位阶,将其纳入国家法律体系,就是纳入法治的轨道,从而实现党的领导的规范化、法治化。

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第二章 党内法规形成和发展的基本历程


一、新中国成立前的党内法规

1949 年 10 月 1 日新中国成立以前,中国共产党作为革命政党,承担着民主革命的艰巨历史使命,如何保持自身的凝聚力和战斗力,如何适应当时的革命斗争环境,夺取政权,是中国共产党面临的重大考验。在这一背景之下,当时的党内法规整体上呈现出极其鲜明的革命政党的特征。当时,中国国民党政府事实上掌握着国家政权,中国共产党无法依靠现有的法律体系为其一系列行动建立合法性。鉴于此,中国共产党从无到有逐步建立起了规范体系,制度建设主要集中在思想、组织、纪律层面。中国共产党党内法规作为一种特殊的历史产物开始在中国社会发挥作用,但中国共产党并没有对党内法规与党的制度进行明确的区分。这一时期的党内法规建设处于起步与探索阶段,尽管存在着种种的不足,党内法规从中国共产党诞生就一直存在并伴随着中国共产党的成长不断完善。党在成立初期所制订的党内法规制度具有浓重的苏联(共产国际)法规的影子。这一时期的党内法规发展状况主要从党章和党章性法规、党的组织法规、党的纪律法规和党的思想建设等方面考量。

(一)党章

党章反映了党的纲领、宗旨及党的性质和目标,是党内法规最核心的组成部分,是党内效力最高的党内法规。这一时期,中国共产党先后制定了 7 部党章,分别是:《中国共产党第一个纲领》(1921 年)、《中国共产党章程》(1922 年)、《中国共产党第一次修正章程》(1923 年)、《中国共产党第二次修正章程》(1925年)、《中国共产党第三次修正章程决案》(1927 年)、《中国共产党党章》(1928年)、《中国共产党党章》(1945 年)。不同的历史阶段和社会变化对中国共产党提出了不同的任务,也相应地对党组织及其行为规范提出了不同的要求,伴随着中国共产党的发展,“党内法规”也在逐步进行完善。

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二、新中国成立至中共十一届三中全会期间的党内法规(1949-1978 年)

(一)党章

这一时期内制定的党章的指导思想、组织原则等出现了前后矛盾与混乱。这一时期修改通过的党章有 4 个,分别是:1956 年中共第八次全国代表大会通过的《中国共产党章程》(以下简称“八大党章”),1969 年中共第九次全国代表大会通过的《中国共产党章程》(以下简称“九大党章”),1973 年中共第十次全国代表大会通过的《中国共产党章程》(以下简称“十大党章”),1977年中共第十一次全国代表大会通过的《中国共产党章程》(以下简称“十一大党章”)。八大党章在总纲中体现了加强执政党建设的突出特点。但在党的“左倾”思潮、“文化大革命”极左思想影响下,九大党章、十大党章坚持“无产阶级专政下继续革命”的错误理论,严重破坏了民主集中制等基本组织原则。在“文化大革命”的冲击下,党内法规发展停滞不前。十一大党章虽然对九大党章、十大党章有所修改,但仍未从指导思想上彻底纠正之前的错误。

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第三章 中国共产党党内法规的功能与作用...................54

一、从卡理斯玛到制度性法理.....................54

二、党内法规在党内治理中的作用.....................58

第四章 中国共产党党内法规的体系与结构......................70

一、党内法规体系释义...................70

(一)党内法规体系的含义............70

(二)党内法规体系的特征....................72

第五章 党内法规的运行与实施机制..................82

一、党内法规的制定机制..................82

(一)党内法规制定的原则.....................82

(二)党内法规的制定主体.....................83


第七章 党内法规运行与实施机制的完善


一、党内法规运行与实施机制的不足及原因分析

党内法规体系建设是系统化、规范化程度不断提高的进程,建成完善的体系不是短时间能完成的,党内法规体系还需进一步构建和完善,党内法规的运行与实施仍然存在许多不足之处,具体如下:

(一)党内法规体系不够完善

1.党内法规自身实质合理性有所欠缺。长期以来,中国共产党深受党内“义务本位”思想的影响,对广大党员民主权利的保障重视不够。这方面的制度建设也极为缺乏。党内法规本身的操作性不强,规定不够具体明确。程序性规范相对实体性规范仍然较少。

2.党内法规形式合理性仍然不足。一是党内法规制定的技术还不够成熟严谨。“干部”等语义不明确的词语仍然存在,党内法规中有的条款的结构只有假定和行为模式,有的条款只是粗略地表述要“严禁××”行为,而缺乏对违反规定后承担责任的具体说明,逻辑结构不完整。二是党内法规的系统性与协调性需要加强,主要体现在“基础主干性党内法规不够齐全,存在不少法规制度空白;配套法规制度跟不上,无法形成上下紧密衔接的制度合力;一些法规制度冲突重复、叠床架屋,还有一些法规制度老化严重,明显滞后于实践。”①例如,1993年施行的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》现在仍在适用,已经24 年没有修订,明显滞后于党的建设实践。这也表明背后的党内法规体系化保障机制不够健全。三是审查机制有待完善。当前的审查只是主动审查,在制定前审核以防止错误,制定后备案便于及时纠错。这种审查方式主要是对党内法规文本的审查,而不是基于党内法规实施效果的审查,对于党内法规实施过程中暴露出的问题无法及时有效地进行审查纠正。

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结语

魅力型权威与法理型权威的结合构筑了我国当下国家治理的合法性基础,这导致“党内法规”体系呈现出一种混合体的状态。在这一背景下,对形式逻辑、正当程序、文本稳定性的追求可能与魅力型权威所要求的个殊化治理策略相龃龉。在