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地方政府网站绩效评估问题行政管理研究—以郑州市为例

论文编号:lw201708182219521853 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年07月12日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇行政管理论文,本文以 2013 年至 2015 年的郑州市政府网站绩效评估工作作为案例分析的重点,从时间维度进行纵向分析,对郑州市政府网站以及政府网站绩效评估的发展情况和趋势进行把握,而这是对政府网站工作进行科学研究的必要前提。


一、 绪论


(一) 研究背景及意义


1、 研究背景


现代管理之父彼得·德鲁克曾指出:“不能衡量则无法管理”,绩效管理最关键的环节是就绩效评估。而针对政府网站进行的绩效评估,则是“将政府网站建设的实际投入及工作结果与网站预期绩效目标相比较,评价网站建设的实际工作成效”②。政府网站绩效评估是对一段时间内网站工作成果和网站发展水平的一种检验,同时也通过评估找出政府网站存在的问题,并为未来的政府网站建设管理工作指明方向。然而,随着我国网民数量的急剧增加和网络发展环境的日趋复杂,现有的政府网站绩效评估体系越来越难以适应政府网站的发展,因此,为了更好地满足公民需求、提升网站服务水平,必须对不断地对现有评估体系进行及时调整和改善,从而引导政府网站的长效科学发展。

郑州市作为河南省的省会城市,总人口约 956.9 万,是中国中部地区重要的中心城市,国家重要的综合交通枢纽,中原经济区核心城市。对于这样一个特大城市,市政府网站能否充分发挥作用真正为民服务,关系到郑州市政治经济社会的长远发展。为了检验郑州市政府网站发展成果、促进郑州市政府网站的科学发展,郑州市在近年来每年都会对郑州市政府网站绩效评估,并出具绩效评估报告。本文以 2013 年、2014 年、2015 年郑州市政府网站绩效评估报告为研究对象,分析了郑州市政府网站绩效评估工作的成绩、不足,企图探索出包括类如郑州市的地方政府网站绩效评估工作的发展路径。

本文以 2013 年至 2015 年的郑州市政府网站绩效评估工作作为案例分析的重点,从时间维度进行纵向分析,对郑州市政府网站以及政府网站绩效评估的发展情况和趋势进行把握,而这是对政府网站工作进行科学研究的必要前提。其次,本文创造性的运用文本分析法,以郑州市政府网站的绩效评估报告为分析对象,根据报告中主要模块和政府网站绩效评估的主要要素,提取了六个分析指标,通过分析这些指标的变化,全方位综合分析了郑州市政府网站绩效评估工作,总结出现阶段地方政府网站绩效评估的问题和措施,作为当前我国地方政府网站绩效评估理论研究的补充,也为其他学者研究提供借鉴思路。

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(二) 研究工具

1、 理论工具

本文运用政府绩效评估理论,以政府绩效评估的主要构成要素为依据,提取出政府网站绩效评估的文本分析指标,从而针对政府网站绩效评估各要素进行分析,检验评估工作的合理性,发现评估中存在的问题,从而探索评估未来的发展方向。

政府绩效评估制度最早被运用于企业管理活动,科学管理之父泰勒早期在《科学管理原理》中进行的的计件工资、动作研究和时间研究都体现了绩效评估的思想。20 世纪 50 年代,绩效预算评估制度在美国得到实施,行政管理领域也开始尝试引进绩效评估制度。随后石油危机的出现导致了资本主义国家的财政危机和信用危机,西方各国纷纷投入政府改革运动,重在考察绩效水平的政府绩效评估成为这一改革的重要举措,自此绩效评估制度在行政管理领域被普遍运用。20 世纪 90 年代,随着绩效评估理论和实践的不断完善,政府绩效评估在西方国家的公共管理活动中的发展达到高潮时期。其中最具代表性的就是美国,美国政府在 1993 年成立了全国绩效审查委员会,然后发表了《政府绩效与结果法》,全面实行了政府绩效评估,在联邦政府范围内以制度的形式将绩效评估确立下来,将为社会提供高效的公共产品和公共服务作为了政府绩效的目标和政府绩效评估的主要考核内容。

具体概括来说,政府绩效评估就是“根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级”30。政府绩效评估理论的内涵可以分为两点:第一,政府绩效评估的目标是提升政府工作效率,重点关注政府工作的结果。奥斯本和盖布勒认为,政府绩效评估主要是为了强化政府的责任意识,改变政府内部的官僚主义作风;同时,政府绩效评估也逼迫政府的管理活动重视结果而不仅仅是过程。第二,政府绩效评估可以优化政府职能和改善政府形象。政府绩效评估的实施要求政府不仅提供公共产品和服务,更要根据社会大众的现实需求提升产品和服务的质量,提升政府工作效率,从而改善政府形象、优化政府职能。第三,政府绩效评估应坚持“公众至上、服务公众的价值、公共责任的价值、效率价值,即投入产出的比例”的价值取向。第四,政府绩效评估的发展趋势是:“注重综合评估;趋向制度化、法制化、规范化;趋向公众导向和评估主体多元化;评估技术方法科学化”。

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二、 地方政府网站绩效评估的样本呈现


(一) 郑州市政府网站绩效评估的主体

政府网站绩效评估的主体即具体对政府网站的绩效进行的评价和估量的组织或个人。“绩效评估本质上是人的价值判断行为,评估指标的理解、评估程序的服从,往往因评估主体的不同而有差异,因此评估主体在绩效评估中占据重要地位”。根据性质划分,评估主体一般包括以下三种类型:政府部门、第三方机构和公民。政府部门一般包括信息主管部门、业务主管部门、受评单位等。第三方机构又可划分为商业公司和非营利性科研机构等。公民可分为网站用户、普通公民、相关专家等。不同的评估主体在评估过程中各有侧重,政府部门重视网站内容的评估,第三方机构更加重视技术的评估,而公众则会更加关注服务。

如表 2-1 所示,2013 年和 2014 年郑州市的政府网站绩效评估是以高校和商业公司这种第三方机构为评估主体,2015 年是以政府信息主管部门为主体。

2013 年郑州市的政府网站评估的评估主体是郑州大学。郑州大学受市政府办公厅委托成立评估小组,对各参评网站的信息数据进行采集和分析,同时由郑州市数字城市办公室成立监督小组,负责在评估过程中监督和审核评估小组的工作。郑州大学作为郑州市本地的一所综合性 211 高校,具有较强的科研实力,在政府网站绩效评估方面进行过大量研究,对于该领域的理论知识更为了解,因此在评估过程中可以充分运用理论知识对评估进行科学地指导,同时也能较快较好地理解评估要求、完成评估任务。

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(二) 郑州市政府网站绩效评估的模式

评估模式即评估主体开展工作的方式方法。按照评估目标来划分,评估模式可分为“鉴定性评估和水平性评估”。按照评估主体来划分包括两种模式:内部评估模式和外部评估模式。在这里,我们遵从后者按照主体划分的分类方法。内部评估是由政府部门组织和开展的政府网站绩效评估工作,偏向于工作检查的性质,具有一定行政强制效力,重在对一段时间工作进行验收,发现存在的问题并提出改正方案。外部评估按一般认为是由第三方机构和公众等为评估主体的评估模式,该模式重视对于网站应用效果的评估,

2013年和2014年由郑州市政府办公厅分别委托郑州大学和中国电信集团系统集成有限责任公司这样的第三方机构负责评估工作,郑州市数字城市办公室负责在评估过程中对第三方机构进行监督和审核,采用的是政府部门委托第三方机构并以第三方机构为主导的评估模式。这样的评估模式提升了评估的专业性和客观性,也保证了评估结果的公正性。

2015 年由郑州市数字城市办公室负责评估工作,并成立评估小组进行监督,采用的是政府信息主管部门为主导的内部评估模式。这种评估模式下,从政府的角度出发,其制定的评估指标和评估方法更适用于网站的实际情况,各受评单位更加配合工作,利于评估工作的顺利开展,更有利于在日后的网站发展工作中有针对性地进行改正完善。

学术界对于委托形式的评估模式的归类和何种评估模式更合适等问题存在着一些不同看法。首先,针对于 2013 年和 2014 年郑州市也是目前国内普遍所采用的政府部门委托第三方机构进行评估的模式,中国软件测评中心的周亮认为这是内外评估结合的模式,国家信息中心的杨道玲则认为这是外部评估的模式。其次,对于适合现阶段情况的评估模式,周亮认为,我国政府网站的发展阶段可以分为三个阶段:以技术为导向时期、以内容为导向时期和以服务为导向时期,三个阶段对应的评估模式分别为内部评估模式、内外结合的评估模式和外部评估模式,进入服务导向发展阶段以后,“以用户或代表用户视角的第三方机构评估将会成为政府网站绩效评估工作的主体模式”。而杨道玲的观点与周亮的观点相左,她认为由于内部评估的“行政效力优势”,近期应该将内部评估和外部评估进行有效结合,采用内外结合的评估模式,然后渐渐地转向“内评估为主、外评估为辅的发展模式”。笔者认为,委托第三方形式的评估模式仍然属于外部评估模式,但是是属于独立性较弱的外部评估模式,周亮所定义的外部评估模式是属于独立性较强的外部评估模式,是远期未来的发展方向,在近期未来,内外深度结合的评估模式仍然会是较长一段时间的发展方向。

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三、 地方政府网站绩效评估的问题分析..................... 23

(一) 评估主体单一化且变化性较大..............................23

1、 评估主体较为单一化 ..................... 23

2、 评估缺乏公众参与 ..................... 24

四、 地方政府网站绩效评估的提升路径..................... 35

(一) 促进评估主体的多元化发展和公众参与......................35

(二) 采