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环境保护排视域下我国区域限批制度行政管理研究

论文编号:lw201708241122438090 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年07月06日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇行政管理论文,文章则通过参考借鉴先前已有的研究成果,重点论化了区域限批制度对环境治理工作的重要性,并分析总结了该制度相较于其他环保制度的独特优势,在肯定区域限批制度成效的同时,也对该制度存在的缺陷作了系统梳理。


第一章绪论


1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景

(1)部分传统环保制度的失效与区域限批制度的不规范

环境质量优劣直接关系到社会公众的切身利益,政府作为公共事务的管理者,保护好人们赖以生存与发展的生态环境是其重要职能。在生态环境问题曰趋严重与公众环保意识逐渐增强的背景下,政府在环境保护领域曾做出大量制度安排,并在环境治理实践中取得不错成效,但是随着时间的推移,部分传统环保手段开始遭遇失灵困境。以环境影响评价制度为例,环评制度注重从源头预防规划和建设项目在执行过程中给地区环境造成负面影响,这对于阻止环境污染问题的产生和扭转以前"先污染、后治理、先破坏、后恢复"这种粗糙型发展模式具有重要作用,但令人遗憾的是在环评制度正式运行的背景下,始终存在大量未批先建等不规范现象。例如,在2012年5月,中石油两大油企就在未经政府环评审批允许的情况下,私自展开生产项目建设,被环保部紧急叫停并罚款20万元。传统环保制度的失效直接催生新制度的诞生,区域限批制度作为我国首创的环境保护制度,能够有效遏制地方保护主义行为和地方政府的无序发展现象,同时在调整区域经济发展模式和产业结构布局等方面也起着重要作用,在某种程度上可以说是对传统环保制度的有效弥补,但区域限批制度在内容规定和实践运行过程里也存在一定缺陷,比如限批决定主体不明确、制度执行过程中缺乏监督等,这些都将直接影响到区域限批制度的规范性和应有制度功能的发挥,因此,急需对区域限批制度进行完善和改进。

1.1.2研究意义

(1)理论意义

区域限批制度是我国在环境保护领域的有效制度探索与创新,取得成效十分明显。从现有的文献资料来看,国内许多学者都对区域限批制度进行了研究,也取得相当的研究成果,但是现有文献资料的研究仍然存在许多不足,如国内研究者仍然侧重于从法律性质、制度合法性、制度内容规定等方面来研究区域限批制度。文章则通过参考借鉴先前已有的研究成果,重点论化了区域限批制度对环境治理工作的重要性,并分析总结了该制度相较于其他环保制度的独特优势,在肯定区域限批制度成效的同时,也对该制度存在的缺陷作了系统梳理。除此之外,伴随新《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律得到正式实施,国家对区域限批制度的内容做出了新的规定,然而先前许多文献资料的研究都是在区域限批制度法律法规不健全的背景下进行的,因此有些研究结论放到现在则变得有待商権,在新的研究背景下,文章对区域限批制度进行了全方位的研究探讨,有效弥补了前人研究存在的不足。

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1.2研究方法与研究思路

1.2.1研究方法

(1)实证分析与规范分析相结合的方法

实证分析方法研究的是"是什么"的问题,注重描述总结现有事物与规律;规范分析方法研究的是"应该是什么"的问题,它考虑了人们根据已有的知识和经验所做出的狂会价值判断因素。对我国区域限批制度进行探析,首先应该是一个实证性问题,我们需要对区域限批的基本组成内容做出概括总结,诸如内涵、特征、运行现状、执行效果等,这部分研究内容属于"是什么"的范畴。在"是什么"的基础上寻求完善对策,使其达成建制使命,这部分则属于"应该是什么"的范畴。

(2)文献研究法

文献研究法是本文使用的重要研究方法,通过收集和整理已有关于我国区域限批制度的文献资料,包括学术研究论文及专著、政府颁布的法律法规、政策条文和相关新闻报道等,以此来全面详细地了解我国区域限批制度的概况,既包括内涵、特征、合法性等基本问题,也包括先前研究者对该制度的研究现状,并在此基础上结合自己的研究思路和想法,从而展开对区域限批制度的探讨和研究。

(3)案例研究法

文章为透彻详细地研究区域限批制度,收集整理了自2006年四川省环保局首次从地方政府层面使用区域限批制度及2007年国务院环境保护主管部门第一次从中央政府层面使用区域限批措施以来的部分案例,通过研究分析国家和地方层面的区域限批案例,以此来归纳总结该制度的一些基本问题,如相较于其他环保制度具有哪些独特优势或存在哪些缺陷不足等,以此针对性地提出提高区域限批制度运行有效性的对策建议,保证研究的科学性和合理性。

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第二章区域限批制度概述及理论基础


2.1区域限批制度的内涵界定

根据当前情况来看,我国环保领域的许多法律和文件都有简要提及区域限批制度,如《规划环境影响评价条例》、《大气污染防治法》等,纵观现有法律法规、政策文件等内容对区域限批的规定,所给出的内涵差别不大,不同主要表现在限批领域和限批事由上。而现有研究者所给出的区域限批制度的定义则更多地是在参考已有法律法规或政策条文内容的基础上总结而出,其内容与已有法律法规和政策条文基本保持一致。从区域限批实践、法律法规和政策条文等进行总结归纳可知,其核心构成要素包括限批决定主体、事由、对象、措施和时限等,本文通过结合这些核心构成要素,将区域限批制度定义为;省级以上人民政府环境保护主管部门对符合限批条件(如;未完成国家规定任务、发生重大环境事故、违反环评或同时"等程序制度、未按照相关规定及时淘汰落后的工艺设备等)的行政区域,暂停审批该区域除有助于实现环境保护目的项目之外的所有环境影响评价文件,直到在规定期限内这到解禁标准为止。

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2.2区域限批制度的构成和演进

从2006年四川省环保局首次采取区域限批政策来,我国暂时还没有对区域限批制度做出明确完整的文本规定,绝大多数现有关于区域限批制度的内容都散落在国家各种政策和法律规定当中。通过收集整理已有文献资料,本文认为区域限批制度主要由H个关键部分构成:第一部分是政府政策条文层面的规定,如国务院在2005年颁布的《决定》,第二十一条部分内容就涉及区域限批;第二部分是国家法律法规层面的安排,如新《环境保护法》、《大气污染防治法》等,都将区域限批作为治理措施写入其中:第三部分是政府的制度实践,包括中央和地方两个层面的政府在环境治理过程中对区域限批制度的使用。

2.2.1政策条文层面的规定

区域限批制度在政策条文中的演进历程最早可以追溯至2005年,为落实科学发展观和实现对生态环境的有效保护,2005年12月,国务院正式颁布《决定》,第二十一条提到:"严格执行环境影响评估和三同时制度,对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区,暂停审批新増污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。"这是国家在政策条文层面对区域限批制度做出的最早规定,其中对限批的原因和内容作了明确规定。之后,国家在2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》第28条、2015年4月发布的《水污染防治计划》中分别对大气污染防治和水污染防治领域的区域限批做出规定,但却都不够明确具体。2015年12月,环保部下发关于印发《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》以下简称称《办法》)的通知,《办法》第三条明确规定六种需暂停审批有关建设项目环境影响评价文件的情形,同时对区域限批执行主体、组织实施程序、时限等内容做出了规定,与之前许多政策法规的内容相比,《办法》的操作性、规范性更强。

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第三章区域限批制度的功能价值及制度优势..............14

3.1区域限批制度的功能价值................14

3.1.1有效约束与合理化地方政府行为方式................14

3.1.2区域限批制度能够彰显环境正义....................15

第四章区域限批制度存在的缺陷...............19

4.1区域限批制度的内容规定双运行不够规范.................19

4.2区域限批制度的连坐特征有违公平...............19

第五章提高区域限批制度有效性的对策建议..............26

5.1明确区域限批制度内容规定................26

5.2健全区域限批制度的监督机制.................27


第五章提高区域限批制度有效性的对策建议


5.1明确区域限批制度内容规定

明确区域限批制度的决定主体。区域限批是一项侵益性极强的制度安排,因此做出区域限批决定的主体必须具有权威性和客观性,以此来保证制度的公平公正。现有法律法规将区域限批的决定主体定为各级人民政府环境保护主管部门,这可能导致某些地方政府滥用区域限批措施,或是出于地方经济利益考虑不使用区域限批措施的现象发生,运既是对已有法律法规的不尊重,也会对区域限批制度的规范性和公正牲带来负面影响。因此应将区域限批决定主体定为环境保护部和省级环境保护主管单位。

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第六章结语

区域限批制度作为我国在环境保护领域的制度创新,其首次从国家层面得到实施就取得十分明显的成效,正如原国家环保总局副局长潘岳所言,"历时3个月的"区域限批"所取得的成效,比以往任何一次环评执法都更加明显。同年7月,潘岳在接受《21世纪经济报道》采访时曽说到,周期性的环评风暴如果不能傕生出制度安排则解决不了环境治理中的根本问题,其中表达出将区域限批制度化并设为常规环境治理手段的意味。从2007年至今,中央政府和地方政府都将区域限批作为一项有效的环境治理手段纳入地区环境治理工作当中,并且逐渐得到国家许多重要环境立法的正式确认,故而有学者认为在某种程度上区域限批