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漯河市环境监察执法机构垂直管理后执法效能行政管理研究

论文编号:lw201709071323497897 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年05月11日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇行政管理论文,本文研究我国环境监察执法相关文件政策,借鉴国外环境监察执法先进理念,查找中国学术期刊全文数据库中相关论文期刊,在收集文献资料的基础上,重点把握住核心论点,作为本文的理论储备。

一、绪论


(一) 研究的背景与意义

1、研究的背景

我国自改革开放以来,经济、社会面貌发生翻天覆地的变化,工业化快速推进,城镇化加快发展,由于社会公众的环境保护意识不强,发展的同时也带来了严峻的污染挑战,以雾霾天气频繁发生为代表的一系列环境保护问题成为社会公众的热门话题,加快扭转环境恶化、不断提高环境质量也摆上议事日程。

在我国传统的行政管理体制下,环境保护部门长期属于政府机构序列的弱势部门,一方面,环境监察执法组织存在比较严重的地方割据,呈现横向分散、纵向分离的特色,很多环境破坏和环境污染问题长期存在,涉及的相关企业无人处理,环境污染行为屡禁不止,群众对此意见很大,另一方面,环境监察执法部门的工作经费、工作设备、人事关系归属地方政府,长期受制于地方政府,在环境执法过程中,环境监察执法部门不可能挺直腰杆。


基于此背景,很多被媒体曝光的环境污染事件层出不穷。我们来看2014年的恶性环保事件——腾格里沙漠污染,不难看出当地的环境监察执法部门面对这样的环境违法行为,不是不知道也不是不处理,而是对此类事件不敢管、不能管,很多时候在被媒体曝光后还不得不想办法给这些环境违法行为披上合法的“外套”。我们甚至看到在新闻媒体报道腾格里沙漠遭受污染之时,当地环保部门的主要领导拍着胸脯说,“以人格担保”腾格里沙漠没有污染。在习总书记等中央领导批示后,腾格里沙漠污染的盖子被揭开,我们看到了污染的斑斑劣迹,涉及的环境污染企业被行政处罚,特别严重的部分致污企业甚至被追究刑事责任,涉及的当地党政领导干部一同被问责。

这样的环境下,敢于监察执法、能够依法履职的环境监察执法人员往往受到巨大的行政压力,很多时候还会付出极其重大的代价。比如,在2010年安徽省蚌埠市,固镇县环保局副局长带领相关环境监察执法人员去本县的一家企业检查,在检查中发现该企业的“三同时”和环评都存在着违法现象,要求该企按照程序抓紧补办相关环保手续,在随后的 30 天内,相关环境监察执法人员多次去该企业检查,却被当地县委、县政府以影响招商为由集体停职。

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(二) 研究方法与理论工具

1、文献分析法

研究我国环境监察执法相关文件政策,借鉴国外环境监察执法先进理念,查找中国学术期刊全文数据库中相关论文期刊,在收集文献资料的基础上,重点把握住核心论点,作为本文的理论储备。

2、实证和逻辑分析相结合

在对文献资料进行系统研究的基础上,分析其产生的时代背景,探讨其运行轨迹。通过广泛深入地访谈,了解目前漯河市环境监察执法运行现状及存在问题,研究提升环境监察执法效能的途径,达到辅助本研究论点分析的目标。

3、案例分析法

通过对具体实际案例的研究,研究探讨实现效能提升的途径,这也是本课题核心的研究方法之一。结合近年来漯河市环境监察执法中的实例,通过分析出现这些情况的制度、执行等方面的原因,从而针对漯河市环境监察执法效能提升提出对策建议。

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二、漯河市环境监察执法的发展历程和现状


(一) 垂直管理前漯河市提高环境监察执法效能的历次探索

上世纪 80 年代中期,漯河升级为省辖市,很长一段时间,不存在专门的环境保护机构,相关科室设在市建委,上世纪 90 年代中期,设立漯河市环保局,环境保护机构开始逐步设立,相关职能进一步完善。近年来,河南省漯河市结合当地环境保护的实际情况,不断创新,积极探索,集中优势资源,从加强环境保护制度建设入手,形成分类管理、分级监督的环境监察执法格局,不断提升环境监管力度和水平。

1、加强对污染企业的分类管理

根据污染环境企业的实际情况,漯河市建立分类环境监管办法,以“红、黄、蓝、绿”4 类区分不同的企业,实行企业环保守法信用管理,区分生产企业的环境保护情况,在年底目标考核中,实行动态管理,将“红、黄、蓝、绿”管理情况纳入考核体系,考核结果与各级环保部门的评先、评优等挂钩。具体实践中,对于被“亮红灯”的企业,严格执行“企业限批”,市环保部门对企业上报的所有建设项目(循环经济、治污工程除外)暂停审批,期限为 3 个月,到期仍然被“亮红灯”的,再延长 3 个月限批时限,同时上报市政府对其实施停产治理;对于被“亮黄灯”的企业,及时对其下发限期整改通知,限期整改仍然不到位的,对企业“亮红灯”;对于被“亮蓝灯”的企业,各级环保部门要加强对其监管的力度,积极引导企业向良性方向发展;在每年的年终考核中,市环保局对“亮绿灯”较多的企业,授予“环保有突出贡献的单位”荣誉称号,给予一定的奖励,同时享受向新闻媒体推荐宣传和优先安排环保治理资金等优惠政策。

2、在农村建立“市、县、乡、村”四级监管体系

按照“乡(镇)设专干,村设监督员”的要求,经过有关乡镇和县(区)环保部门的推荐和层层把关,漯河市在全市乡镇配齐环保专干,在全市行政村配备了环保监督员,保证每个乡(镇)至少有1名环保专干,每个行政村至少有3名环保监督员。为加强监管力度并面向社会公开招聘一定数量的义务环保联络员。漯河市环保局将环保专干和环保监督员的履行职责情况纳入目标考核体系,督促他们努力工作。

为更好地推进环境监察执法工作的开展,漯河市探索建立跨部门合作机制,形成执法合力,拓宽环境监察执法部门与其他环保部门(如管理和审批)之间的互联互通渠道,形成多部门的联合执法和移交移送机制,充分发挥各级环保部门的统一监督、管理职能。

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(二) 漯河市环境监察执法的现状

经过历次改革,漯河市基本形成了“党委重视、人大监督、政府负责、政协参与、环保部门统一监督管理、各有关部门分工协作、社会公众积极参与”的环境监察执法格局,但是,由于近年来,经济的持续快速发展,环境污染事故呈现高发态势,污染物的排放总量长期居高不下,加之环境监察执法机构还处于建制过程中,环境监察执法问题日益突出,面临的压力越来越大,加强环境监察执法组织的规模和投入已经摆上议事日程。在一定程度上来看,加强环境监察执法的力度是加大对生态环境的保护力度和环境污染的治理力度。基层的环境监察执法常常出现各种各样的问题,要想最大程度地提高环境监察执法效率,就必须认真审视环境监察执法工作,切实解决好现有的问题。

1、基层环境监察执法的尺度不好掌握

我国的现行法律没有严格规定基层环境监察执法的执法权,多数情况下,基层的环境监察执法都是现场执法,结合目前的现场执法的实际情况,环境执法人员的执法成效不明显,环境监察的效能普遍不高。

2、环境监察执法机构缺乏统一性和协调性

“上面千根针,下面一条线”,相对于环境监察执法比较广的工作范围来说,面对众多的环境监管工作,基层环境保护部门很难做到面面俱到,常常是心有余而力不足。只有不断加强环境保护制度的顶层设计,促进基层环境监察机构的同步发展,才能显著提升基层环境监察执法效能。

3、基层监察机构的投入严重不足

近年来,环境问题日益凸显,监察任务日趋严重,从实际情况来看,普遍存在投入不够的问题,特别是对环境监察执法设备的投入不足,具体表现在,基层配备的执法车辆、工作人员严重不足,制约了监察执法的力度,严重影响了基层环境监察执法的效能。

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三、垂直管理后环境监察执法机构职能转变的核心和基本内涵.......9

(一) 现阶段我国环境监察执法存在的问题分析..........................9

1、生态环境行政管理体制设置不合理................... 9

2、生态环境监察执法能力普遍不强......................... 11

四 垂直管理后影响漯河环境监察执法机构效能发挥的因素和解决对策..........................18

(一) 垂直管理后可能产生影响效能发挥的问题............... 18

(二) 影响环境监察执法效能发挥的原因分析............. 19

五 探索提高漯河市环境监察执法效能的科学路径...........................22

(一)理顺管理职能的重新分配............................ 22

1、处理好环境监察系统的身份问题................................ 22

2、处理好环境监管执法在环境管理中的定位问题.......................... 22


五 探索提高漯河市环境监察执法效能的科学路径


(一)理顺管理职能的重新分配

“十三五”时期,结合国际国内的经济社会发展的现实需求,综合考虑环境保护工作的实际情况,在推进“五位一体”建设的历史进程中,要实现环境质量的显著提升,必须推进对省以下环境保护监察执法机构的垂直管理改革,有效解决当前环境保护工作中存在的一些问题,实现环境质量的明显改善。结合目前的实际情况,要做好以下几个方面的工作。

1、明确环境监察执法部门的身份和定位

环境监察执法机构的身份定位是当前推行改革的重中之重,要及时研究出台相应的政策文件进行规范。从目前的情况来看,《中华人民共和国环境保护法》、国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》等,虽然就环境监察执法机构进行了明确授权,提出了明确要求,加强环境保护部门的执法能力建设是重点。同时,我们也看到,因为环境保护相关机构没有纳入执法机构进行管理,进行环境监察执法的工作车辆、工作人员的统一着装等均没有配置到位,环境监察执法的工作经费常常得不到保证。各地的环境监