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农村低保政策执行过程中的行政管理问题与对策研究——以河北省L县为例

论文编号:lw201807161704452038 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年08月10日 论文作者:www.51lunwen.com

本文是一篇行政管理论文,笔者通过整理分析我国学者对农村低保政策的相关资料,对河北中部地区 L 县进行实地走访调查,发现在河北省经济中等发达地区,低保政策在基层执行过程中主要存在低保对象识别不精准问题。


一、 绪论


(一) 研究背景及意义

1. 研究背景

我国在完善社会保障体系方面取得很大进展,但由于多种因素影响,我国农村低保政策在实际执行过程中仍有很多问题,在实现政策目标的过程中,政策方案的最终确定的功能只占很少部分,而政策目标的实现很大程度上依赖于政策执行。低保政策在农村实际的执行过程中,很容易出现“人情保、关系保、维稳保”等违规低保形态,使低保对象的识别产生偏差,这容易使真正符合低保条件的贫困人口没有享受到政策资源。此外,近年来在低保政策在基层的执行过程中,与教育、医疗、住房等很多社会保障项目相捆绑使得低保附带的“额外福利”有所增加,这种制度安排在一定程度上激励了农村并不太贫困的家庭努力“争低保”,使低保的“错保、漏保”率开始提高,给一部分真正需要帮助的贫困人口造成了“福利缺失”,而农村低保政策的有效执行便是减少农村贫困人口的关键所在。

2. 研究意义

农村最低生活保障制度是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的农村贫困人员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种制度。公共政策的有效执行,是对政策科学性的有效的检验,它对政策目标实现与否起着至关重要的作用。农村低保全面执行和实施的 10 年来,通过不断地完善和发展,在缩小城乡差距和实现社会公平上起到了很大的作用,更重要的是它有利于解决贫困人口的温饱问题。探讨农村低保政策在执行中产生的问题,并且及时解决这些问题,是很有必要性和现实性的。这对于建立和完善农村最低生活保障制度,使贫困人口能享受到社会救助资源,满足对生活的基本保障,具有非常重要的现实意义。

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(二) 国内外文献综述

1. 关于政策执行理论的研究

(1) 国外关于政策执行研究

西方政策执行研究于 1973 年开始。在普雷斯曼(J.L.Pressman)和韦达夫斯基(A.Wildavsky)共著的《执行:联邦政府的期望在奥克兰市落空》中首先提出政策执行的相关研究,这是西方开始研究政策执行的标志。可以根据其时间顺序和政策执行研究的侧重点与模式的不同,主要将西方的政策执行研究分为三个阶段:从 1973 年到 20 世纪 70 年代末期,第一代政策执行研究开始兴起,在这一阶段,学者们将研究的重点放在细节性地分析一种特定的政策在某些地区的执行过程。第一代政策执行的主要代表人物是普雷斯曼(J.L.Pressman)和韦达夫斯基(A.Wildavsky),还包括保罗·A·萨巴蒂尔、马泽曼尼安(Mazmania))、德尔蒂克和墨菲等学者。这些学者的研究主要侧重于一项特定政策在执行过程中的某一个案研究,着重探讨领导者怎样制定政策以及制定出的政策怎样去实施,将政策的制定和执行两方面做重点研究,探究怎样才能够使这项具有权威性的政策得以有效执行,并实现最终的政策目标。在这一阶段主要的观点是对政策执行进行“自上而下”(Top to Down)的研究,还可以将这种研究称为“政策制定者透视”途径。这种研究途径主要将政策的制定和政策的执行分立开来,使制定和执行成为上下从属的关系;政策制定和执行是相互独立的,有清晰的分工和任务内容。此政策过程更像是一条指挥链,政策制定者在制定政策时有自己的主观看法,这种主观意见随行政过程的向下推移而不断被具体化,最后被下层的政策执行人员所执行。这种观点是将政策和执行的研究相互割裂开来,只是考虑到了政策制定的整体性效果,没有考虑到政策目标对象对政策制定与执行的影响,所以具有一定的局限性。

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二、 河北省 L 县农村低保政策执行状况


(一) 河北省农村低保制度实施基本情况

河北省于 1996 年开始探索建立农村低保制度,2002 年党的十六大指出,可在部分有条件的地区积极探索并建立农村低保制度,河北省经过不断探索和经验积累,于 2005 年底已在各地全面建立并实施了农村低保制度。20 多年来,河北省对于农村低保制度的探索不断深入,低保财政投入也不断加大,据数据显示,截至 2017 年 3 月河北省农村的低保人数共计有 185.14 万人,户数 1348468 户。从农村低保对象人数看,全国农村低保率为 5%,河北省为 3.9%,农村低保保障率还有待提高。全省累计支出最低生活保障资金 367774.1 万元,人均支出 183.0元/月。

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(二) L 县概况及低保政策执行基本情况

1. L 县概况

河北省处于比较特殊的地理位置,纵向跨度较大,地势是从西北部到东南部逐级下降,是中国唯一仅有高原、山地、丘陵、平原、海滨等多种地形的省份。按照河北省地理位置的位置,可分为西北部--中部--南部--东部沿海地区,按经济发展水平来说,东部沿海地区例如唐山、秦皇岛经济发展较迅速;河北省北部的张家口承德地区经济发展较为缓慢;河北省中部地区处于山前平原地带,土地可利用率高,人口密集,相比起冀北的张家口、承德地区,经济发展在全省来说处于中等水平。

笔者走访调研的 L 县位于河北省中部,具体位置处于冀中平原西部,温带季风性气候,四季分明,农业区海拔 200 米左右。共辖 5 个镇,3 个乡, 6 个居民委员会,182 个行政村,占地 347 平方公里,总人口 32.89 万人,其中乡村劳动力资源为 18.6695 万人,从事农业劳动的为 4.3819 万人,该县交通便利,区位重要。上报农村居民人均可支配收入为 13000 余元,经济发展处于全市中上水平。

2. L 县低保政策执行基本情况

L 县为河北省农村低保政策试点,从 1997 年开始试行低保政策,当时人数还不多、范围也很小,城镇低保仅限于“三无户”,有 7 户 9 人享受低保,年发放低保金 8640 元;农村低保标准暂定为 530 元/人/年,保障资金由县、乡、村三级负担,分担比例为 4:2:4,按季度发放低保金,共有 43 户 140 人享受农村低保。截至到 2016 年 12 月,农村低保享有人数为 5612 人 3300 户,农村保障标准调整为每人每年 4000 元,春节一次性补助每人 100 元,年发放保证金 1660 万元;人数比 1997 年刚试行净增 5400 余人,其人均保障标准比 1997 年救助补助标准提高 7 倍以上。

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三、 L 县农村低保执行过程中出现的问题................................21

(一) “边缘户”界定难...............................23

(二) “民主评困”缺乏公正性..................23

四、 农村低保政策执行中的问题根源分析................................29

(一) 低保政策完善度方面原因分析...........................29

1. 低保标准难以严格执行......................29

2. 动态管理机制难以形成...........................29

五、 强化农村低保政策执行的对策建议............................30

(一) 完善低保申请家庭经济核查方式...........................30

1. 科学运用低保标准........................30

2. 引入家庭经济量化核查方法..............30


五 强化农村低保政策执行的对策建议


(一)完善低保申请家庭经济核查方式

1. 科学运用低保标准

根据河北省 2015 年发布的调整农村低保标准的《通知》,L 县的低保标准在 2017 年已经达到 4000 元/人/年,低保标准已达到国家平均水平,并且计划逐年提高,能基本保障农村贫困居民的基本生活水平。由于农村环境的复杂性以及农村家庭的收入特点,在坚持以低保标准基础上,要进行分类施保,纠正低保金分档平均发放的错误做法,特别是对“边缘户”的识别问题,要坚持以人为本的原则。

具体来说,在原有分类施保的基础上,更加细致地对低保对象进行分类。加强对“边缘户”的收入水平及致贫原因进行跟踪调查,建立低保边缘户档案。按不同标准发放低保金:家庭中若有劳动能力的可以对其进行相关就业方面的帮助,在少量补贴资金支持下,尽量引导自主摆脱贫困,避免“养懒汉”的结果;对于有具体原因致贫的例如因病、因学致贫的,根据不同需求,予以具体医疗救助、助学救助等,做到“应保尽保”并及时进行跟踪调查,待情况稳定后可以促使其退出救助行列;对于因突发状况例如火灾、交通事故等原因致贫的,在保障其生活水平的情况下,下发专项救助资金,待情况稳定后退出低保行列,做到“应退尽退”。

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结论

本研究在搜集国内外大量相关研究的基础上,结合整理的资料,通过实地走访,展开对河北省中部地区农村低保政策执行情况的研究。河北省农村低保政策实施取得很大成效的同时,发现其中还存在很多问题,在经济中等发达地区虽然农村低保制度覆盖面广,经验丰富,但还存在着“边缘户”难以确定、民主评议公正性缺乏、“应退未退”问题等问题,同时还存在着“人情保”“关系保”、农户骗保等违规低保状态。通过深入地分析问题产生的原因,可以针对不同的症结,提出促进低保政策执行的可行性建议,通过完善政策科学程度、加强对低保目标群体的精准识别、促进政策执行组织的执行