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农村危房改造政策执行偏差行政管理研究——以濮阳市L镇为例

论文编号:lw201807272143119417 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2018年08月31日 论文作者:www.51lunwen.com

本文是一篇行政管理论文,本文提出了提升乡镇政府农村危房改造政策执行效果的思路和对策,要协调和改善政策主客体之间的利益冲突、健全政策执行的信息沟通机制、完善政策执行的激励和监督机制,从而使农村危房改造政策通过切实有效的贯彻落实,实现贫困农民拥有安全住房的政策目标。


1 绪论


1.1 研究背景

随着我国综合国力的不断壮大,国家出台了多项支农惠农政策,使农民的生活水平得到显著的改善与提高,部分农民为改善家庭居住条件、减小居住安全隐患,而致力于改进房屋质量、改善房屋居住功能。然而由于农村社会经济发展相对较慢,广大农村地区的贫困家庭仍无力改善居住条件,长时间居住在危房之中。2008 年初,中国南方地区遭受几十年不遇的雪灾,造成 28.1 万民房受到损害,其中贵州省有 8.41 万间房屋坍塌,这引起中央政府高度重视农村建设工作。2008年 7 月,贵州省率先进行农村危改“万户试点”工作,试点范围涉及全省的 21个县,中央财政投入 2 亿元,帮助 1.08 万户农民进行房屋改造,使贵州省穷苦农民最基本的安全住房问题得以有效解决,实现“住有所居”的民生目标。2009年,部分西部贫困地区启动农村危房改造试点,并要求在规定时间内完成改造任务,该文件的出现为解决乡村地区穷苦群众的基本居住安全问题提供了制度保障。随着农村危房改造政策的不断扩展,于 2013 年实现了危房改造在我国农村地区的全覆盖,在党中央和国务院的组织带领下,农村危房改造于 2016 年底累计投入补助资金 1091.9 亿元,帮助 1278 万农民进行了危房改造,从危房改造试点开始到 2016 年底,全国农村危房改造的受惠人口约达到 2304.08 万户,全国受惠于此项政策并能够进行危房改造的贫困农户已有上千万,这意味着农村危改政策能够造福于民,为民谋福利。

农村危房改造政策彰显了党和国家改善农村困难家庭基本居住条件、实现“居者有其屋”目标的策略和决心。然而,农村危房改造政策只有通过切实有效的实施,才能实现贫困农民拥有安全住房的政策目标。因此,如何采取有效措施,贯彻落实好上级政府的农村危房改造政策,进而帮助农村贫困家庭解决基本安全住房问题是基层政府的重要职责之一。但是,因为受各种因素的影响和制约,乡镇政府在农村危房改造政策执行中出现的不作为、乱作为等问题屡见不鲜,阻碍了农村危改目标的实现。因此,在上述背景下,论文研究乡镇政府危改政策的执行问题是十分有必要的。

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1.2 研究意义

目前,乡镇政府在危房改造政策执行过程当中存在较多的执行偏差问题,通过对农村危房改造政策执行出现的偏差进行全面、系统的分析,并试图寻求一个科学合理的政策执行路径,这对于解决我国乡镇政府低效率以及曲解原政策内容的执行等相关问题,具有重要的理论意义和实践意义。

1.2.1 理论意义

在理论层面上,通过对国内外相关文献的分析,研究乡镇政府在农村危房改造过程中的政策实施情况,对于乡镇政府农村危改执行体系的完善意义重大。同时,将乡镇政府这一特定层级作为政策执行偏差的研究对象进行个案分析,能够增强理论的说服力,为理论的创新提供可靠的依据;因此,本研究围绕濮阳市 L镇农村危房改造政策展开,以委托代理理论、公共选择理论等作为理论基础,对政策执行偏差进行深入思考,寻找乡镇政府农村危房改造政策执行偏差的相应对策,为乡镇政府政策的有效执行提供了借鉴意义,有利于构建更加系统全面的危房改造政策执行体系。

1.2.2 现实意义

在现实层面上,首先,通过实地调研发现,乡镇政府在执行农村危房改造政策的过程中存在一些利用手中权力乱作为的现象,因而研究乡镇政府农村危改的执行偏差问题,能够减少甚至消除政策实施过程中的阻滞因素,增强政策执行者的执行能力。其次,对于乡镇政府农村危房改造政策执行偏差提供了路径参考,有助于乡镇政府更好的贯彻执行农村危房改造这一惠民政策。最后,能够改善当前乡镇这一基层政府执行难的问题。当前乡镇政府存在着严重的执行偏差问题,研究农村危改政策实施中的具体问题能够使乡镇政府执行能力的提高,具有重要的实践意义。

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2 农村危房改造政策执行的理论基础


2.1 委托代理理论

2.1.1 委托代理理论的基本内容

委托代理理论所研究的委托代理关系是指根据契约合同的内容,一方选择雇佣另一方为其所用并给予另一方相应的决策权,同时根据另一方所提供服务的优劣支付报酬。委托代理理论认为,委托人为获取最优结果,在与代理人确立契约合同前更看重的是代理人提供服务和管理的能力;而代理人更关注合同的实施过程,并在具体工作的运作过程中掌握着更多的信息资源。信息不对称在很大程度上容易造成双方利益的失衡,导致代理风险的产生。作为一种合同契约理论,其能够成立的两个前提条件在于:

1.委托人与代理人的利益冲突

委托代理理论中的委托、代理人双方都是理性的经济人,在经营活动中都试图寻求私利的最大化。委托人作为授权者将部分权力下放给代理人;代理人作为被授权者,应该以实现委托人的利益为目的进行某些经营活动;然而在具体的业务活动中,代理人和委托人的利益目标诉求不尽相同,委托人需要依靠代理人付出的努力来获取收益,而作为代理人,他对委托人能否实现资本最大化漠不关心,其关注的焦点是追求个人私利的最大化,其依靠委托人支付的报酬来获取收益。因而,双方的根本利益并不具有一致性,他们在实现利益最大化的过程中甚至还发生过利益冲突。由于利益冲突的存在,代理人会想方设法的策划实施方案寻求私利,而委托人则因监督成本的制约,很难对代理人的行为实施切实可行的监管。

2.委托人和代理人的信息不对称

委托人和代理人存在着信息不对称的现象,信息的非对称性主要是由于委托人不参与生产活动,很难知晓代理人在履行契约过程中的钻研程度,而向委托人定期上报的合同完成情况也不过是代理人经营活动的不完整信息;而代理人直接从事生产活动,拥有丰富的信息资源,从而为代理人利用信息优势谋取最优效益提供了便利。因此,信息不对称现象使委托人不能对代理人的行为进行有效的控制和监督,同时,信息不对称使代理人产生隐瞒对自身不利信息的潜在动机,使得委托人不能充分、甚至全面的了解信息。

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2.2 公共选择理论

公共选择理论认为人将自利和理性集于一身,总是试图运用多样化的手段寻求一己私利。公共政策执行过程中的政府及其公务人员也有自己的动机、利益目标和偏好,他们在政治领域的活动中,通常会按照成本-收益原则追求效用或利益的最大化。执行主体在政策实施过程中拥有两种角色,不仅是政府工作人员,具有“公仆人”的角色;又是一名普通的社会成员,扮演着“私人”角色,所以当受到自身的价值观、利益诉求等的影响,其做出的选择通常是以追求自身利益最大化的条件为前提的。因此,在政策实施过程中,公共选择理论不仅关注政府人员的利益诉求,而且强调对政府行为的监督,并及时对其执行偏差行为加以纠正。

乡镇政府作为国家政策在地方的具体实施者,本身就具有经济人的特征,当个人利益和集体利益发生冲突、局部利益与全局利益发生矛盾的时候,他们把个人利益和局部利益放在首位,或曲解或附加的执行政策,从而致使政策目标偏离最初的拟定初衷。因此,本文运用公共选择理论探讨乡镇政府作为理性经济人,如何执行上级下达的农村危房改造政策以及执行偏差现象产生的原因具有一定的可行性。

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3 濮阳市 L 镇农村危房改造政策执行偏差的实证分析.....................12

3.1 L 镇危房改造政策执行偏差的表现...............12

3.1.1 曲解式执行政策 ......................13

3.1.2 附加式执行政策 ....................17

4 防止农村危房改造政策执行偏差的路径选择.....................25

4.1 协调和改善政策主客体的利益诉求................25

4.1.1 健全政策执行主体的利益保障机制 ........................25

4.1.2 健全农民需求表达机制,调动农民的参与积极性............26

5 结 语.................31

5.1 结论.................31

5.2 进一步的思考 .....................32


4 防止农村危房改造政策执行偏差的路径选择


4.1 协调和改善政策主客体的利益诉求

4.1.1 健全政策执行主体的利益保障机制

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5 结语


5.1 结论

近年来,为改善农村贫困家庭的基本居住条件,美化村容村貌,促进乡村社会的稳定发展,党和国家提出了农村危房改造政策,把解决农民危旧住房问题摆在了突出的位置,这一惠民政策彰显了党和国家改善农村困难家庭基本居住条件、提高贫困农民生活水平的策略和决心。自 2009 年濮阳市开始全面实施农村危改政策,使绝大部分的农村贫困家庭受惠于此政策,居住在没有安全隐患的放心房中。然而在农村危房改造政策的实施过程中,出现如农村住房最困难群众仍然居住在危房、超标准建房、改造标准过低和改造资金延迟发放等问题,导致危房改造的总体实施效果不能尽如人意。本文以委托代理和公共选择理论作为理论分析工具,并结合乡镇政府农村危房改造的实践,得出以下结论:

1.从政策执行的相关人员看,乡镇政府身为执行者对政策存在理解误区,主要原因是在利益的驱使下,他们通常想方设法的曲解原政策内容、变通或象征性的实施政策。农民作为政策对象,是农村危房改造的直接和最终受益者,但在政策的实践过程中农民的参与积