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3.其他利益

除法律权利和合法期待外，个人的其他利益受到行政决定的影响时，是否也受程序公平原则的保护呢？对于这个问题，1977年以来的判例表明了相同的看法。概括起来有以下几个方面：首先，个人的经济利益、社会利益、名誉等均受程序公平原则的保护；其次，行政机关对上述利益的影响必须是直接的、即刻发生效力的；再次，这种影响是对特定对象单独发生的，有别于对一般公众的影响。[22

根据上述标准，可以把影响个人权益的行政决定分为以下几类：申请类；希望类；剥夺类。申请类决定是指个人对自己并不实际享有的法律权利或其他利益提出请求。例如，申请许可证、申请工作、申请加入某个团体等。这种决定涉及政策或技术问题，因而不适用程序公平原则。剥夺类决定是对个人已经享有法律权利或利益予以限制或剥夺，例如吊销许可证，开除公职等，当然要适用程序公平原则。希望类决定是介乎申请类和剥夺类之间的决定，如果存在"合法期待"就应当适用程序公平原则。例如，要求更换或续展许可证、继续从事正在进行的工作都具有合法期待，应该适用程序公平原则。

（三）不适用程序公平原则的主要情形

程序公平原则是法定程序的重要补充，只要立法没有相反的规定，行政机关应当无条件适用。但是，在特别情形下，行政机关根据立法意图可以不适用该原则。这些情形是：

1.法律已经规定有听证或申诉程序

如果法律已经明确规定了某种形式的听证（hearing）或申诉（appeal)程序，那么就意味着无需适用程序公平原则。因为法定程序已经为当事人提供了充分的程序保障，当事人有机会行使其权利。但是，在这种情况下，要求法律的规定必须"明白一致"，如果法院认为法定条款不够全面或完整，仍然有权适用程序公平原则。[23]例如，法律规定行政机关在紧急情况下不受"不得单方面接触原则"的限制，这并不意味着在非紧急情况下就可以单方面接触。同样，法律规定的申诉程序也必须是能够审查事实和法律并作出实质性决定的程序，如果申诉程序中的上诉裁判机构不能变更原决定，只能提出建议，或者上诉裁判机构仅就法律问题进行复审，那么并不表明原决定可以不适用程序公平原则。

2.存在后继补救手段

为了提高行政效率，加快行政决定的速度，法院通常把是否经过申诉程序作为是否给予程序性司法救济的考虑因素。[24]其理由是，一个未经听证的决定完全可以在申诉阶段补救，所以，只要存在必要的补救手段，就不要求在作出原决定时必须适用程序公平原则。那么，如果利用了法定申诉程序，是否就意味着不能以程序违法为申请司法审查呢？这要看程序违法的理由是否充分，不能一概而论，因为"并不存在选择了裁判所就不能诉至法院的普通性规则"。[25]

与此相关的一问题是，行政机关作出初步的、建议性的报告或决定是否适用程序公平原则？一种观点认为，这类决定不产生法律效力，因而不符合适用程序公平原则的条件。在1963年的一个案件中，多数法官认为，政府检查员对公司情况的调查报告，不是最终决定，其制作过程不适用程序公平原则。少数法官认为，由于报告已经把公司置于比没有报告更不利的法律地

位，所以应当适用程序公平原则。[26]本案中少数法官的意见得到学术界的赞同，他们普遍认为，如果初步决定没有经过听证，而此后最终决定会给予的话，就不能以初步决定未经听证为由宣告其无效。如果初步决定之后没有听证程序，特别是初步决定直接影响最终决定时，就应提供一定的程序保护。[27]

3.行使行政立法权或政策制定权

1964年后，程序公平原则只适用于司法性权力的观念被彻底抛弃，取而代之的是所有行政权力都应当适用程序公平原则。那么，行政立法活动和制定政策行为是否也适用该原则呢？原则上，立法性质的决定不适用该原则。法院认为，行政机关使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响所有公众的利益，因而不宜适用程序公平原则。[28]而制定政策往往涉及政治考虑，变化无常，也不宜适用程序公平原则。有学者把行政立法和制定政策活动不适用程序公平原则的理由概括为：第一，有关立法规定不适用；第二，难以保证所受有影响的人获得听证的权利；第三，如允许听证，还存在财力负担问题；第四；规章和政策的不稳定性。[29]

但是，近年来法院态度有所改变。认为当行使立法性质的权力对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当适用程序公平原则。例如，当面包生产协会为了确保市场利润向价格委员会申请提高面包售价时，价格委员会颁布一个命令，虽然该命令提高了售价，但是明显低于协会的要求。尽管该命令具有立法性质，但是面包协会受到的利益影响要比普通消费者大，所以应当适用程序公平原则。[30]

4.涉及国这安全的决定，涉及国家安全的行政决定，可以不适用程序公平原则，这是普通法国家一贯坚持的立场。在1985年的一个案件中，英国上议院认为："行政机关未经听证，作出不允许情报部门高级官员参加工会的决定违反了程序公平原则，但是，考虑到国家安全高于程序公平，所以政府可以不适用程序公平原则。"[31]澳大利亚虽然尚未发生过以国家安全为由拒不适用程序公平原则的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出过类似的判决。一名空军飞行员因健康原因被强制退休，随后他以未经听证为由申请司法审查。法院认为，由于任免空军涉及很强的公共政策考虑，所以可以不适用程序公平原则。[32]

5.紧急情况

紧急情况下采取的行政措施，如消灭危险动物，防止传染病流行，发生火灾或自然灾害时强行进入住宅等不适用程序公平原则。是否所有紧急情况都不适用呢？这取决于行使权力的具体情况。为了确定程序公平原则是否适用，法院往往要求行政机关提供证据，证明有紧急情况发生。[33]

三、程序公平原则的主要内容

程序公平原则的内容十分丰富，主要包括三项规则：听证规则、反对偏见规则和可信证据规则。听证规则要求公平听取受决定影响的人的意见；反对偏见规则要求作出决定的人与被决定人或事没有利害关系，必须公正作出决定；可信证据规则要求每项决定应建立在可信的、符合逻辑的证据基础之上。就最严格意义的程序公平原则而言，与法院适用的司法程序并无区别。如作出决定前通知当事人，举行听证会

，允许质证和交叉辩论，允许委托代理人，根据听证纪录作出裁判等。就一般意义的程序公平原则而言，诸如委托代理人和口头听证等程序可以省略。当然，最简单的程序公平原则也许什么都不要求。由于行政决定是由行政机关作出的，不同种类的行政机关行使权力的性质、对象和依据又不完全相同，所以不能要求所有行政机关都必须适用最严格意义上的程序公平原则。程序公平原则在不同的行政决定中有不同的含义和要求。一般来说，程序公平原则的内容取决于案件的具体情况，包括行为的性质、对象和依据。[34]也有人认为程序公平的含义取决于被侵害利益的性质、立法意图和权力性质。[35]

（一）听证规则（Hearing
Rule)

规则是程序公平原则的核心内容，其实质含义是：对某人作出影响其利益的决定前，必须事先通知，允许其知道即将作出的决定内容，被决定者有权陈述自己的看法，并进行必要的抗辩。具体而言，听证规则包含以下要素：通知、公开、以口头或书面形式听证。

1.事先通知

对当事人作出不利决定前给予事先通知是程序公平原则的最低要求。[36]因为当事人不了解指控的内容和理由，就难以提出有力的抗辩，而且还会在没有争议的问题上浪费时间。通知的意义在于让被调查人知道调查的主题，作出决定的机关享有哪些对自己不利的权力，给被调查人提供一个影响机关决定的机会。因此，程序公平原则要求行政机关根据遇到的问题和相关的权力，在程序进行的适当阶段，让利益受影响的人知道调查的性质和被调查的主要内容，以便有机会考虑对方的证据和案情，准备对自己有利的证据。[37]至于通知的范围则取决于决定的性质。如果决定是制裁性的，那么就应该把行政机关准备作出的决定和理由通知对方，但不必告知每个细节；如果决定是许可性的，那么只需通知被许可人拒绝或吊销许可的主要意图和存在的问题；如果决定是调查性的，那么就向