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重新认识中国经济:增长的动力与结果(二)

论文编号:lw200708241034237498 所属栏目:中国经济论文 发布日期:2018年01月15日 论文作者:无忧论文网
四、经济增长的驱动机制 如果把8%的增长率视为中国经济的萧条临界点,那么就应当承认,在这种萧条状态下的经济增长(当然毫无疑问存在着数据“水份”)与市场经济国家的正常经济增长并不相同,因为它的生成不一定单纯依靠自然形成的市场需求。与正常的市场经济相比,中国的这个超高的临界增长率可以说是一种“强制型增长(Forced Growth)”。所谓的“强制”是指这种增长有着非经济的驱动力和保障条件,其实现机制仍然有典型的社会主义国家特徵。 计划经济体制下也存在“强制型增长”,但那时的执行机制不同。在计划经济时代,“强制型增长”通过经济计划指标的下达、执行、考核来实现。那时执行计划指标主要还是经济行为,各级官员的升迁更多地与政治上的“正确性”挂钩,而较少与超额完成经济计划指标的百分比挂钩。在中国的渐进型经济转型过程中,对经济活动的全面计划管理取消了,表面上企业不再接受政府的直接经济指令、可以有经济活动上的自主权了,但由于国家机器的一党垄断、垂直控制(Party-State)特徵并未改变,政府和执政党通过对各级行政职务和主要经济组织负责人的政治任命和维护庞大的党政干部体系仍然保有干预和操纵经济活动的充份能力,与改革前不同的是,“强制型增长”的实现机制更新了。 在转型过程当中,政府对经济增长目标的干预动机当然包含理性的经济社会需要:如创造条件让多数企业生存下去、维持现有的就业规模、支撑全社会的心理预期[12],此外也有避免因经济萎缩而导致税收减少、提升国家形像以便吸引更多外资等考量。但中央政府对“强制型增长”的推动同时还源于政治需要。执政党把保持7-8%左右的经济增长率作为政治承诺,以体现其执政能力从而维持合法性。80年代初期提出的“工农业总产值翻两番”就是这样的一个政治承诺[13]。把未来20年的经济增长率确定为其主要奋斗目标的执政党在世界上几乎是绝无仅有的。由此可见,中国经济目前仍然处在与一般市场经济国家不同的政治环境中。在民主国家,经济增长不良只会导致内阁变动或执政党更替,但一般不会影响到政治制度的合法性,因为民主制度不需要靠经济增长率来为其制度的合法性正名。而中国这样的政治集权体制则不同,由于经济改革严重动摇了正统意识形态的正确性,并连带着削弱了原来奠定在意识形态基础上的政治合法性,因此,回避政治改革的单纯市场化策略不可避免地把政治合法性的基础经济化了。正是在这样的背景下,经济增长率的高低在相当大程度上成了执政党的能力与合法性的检验尺度。所谓的“发展是硬道理”就是对这种特殊的经济-政治关系的通俗性概括。而在“发展”不易随时测度的情况下,“发展是硬道理”就很自然地演变为“增长是硬道理”。这个“硬道理”与“稳定压倒一切”,就构成了转型过程中维持政权的两个主要手段和基本方针。 由于经济增长成了“硬道理”,对中央的决策者而言,经济增长率的升降就不再单纯是供求关系变化的自然结果,而是包含着丰富的政治意义。经济增长率如果持续攀高,自然可以被解释成现行制度的成功;倘若经济增长率连年徘徊在萧条临界点上下,那么干预乃至操纵经济增长目标就不仅仅是经济政策上的需要,而且也是政治需要。这就是为什么历届执政党的代表大会以及每年人代会上政府的工作报告都把预定经济增长目标的实现作为中心话语。在一个集权国家,经济增长率一旦重要到这样的地步,它就几乎不可能“实现不了”。政治集权体制还从另一个方面把经济增长目标政治化了。在干部垂直控制和任命制度下,党的各级组织部门不懂经济,却负责全面考核选拔干部,于是经济增长率就被拿来作为组织部门衡量各级行政主管经济管理能力的简单易行的指标,而一个地区复杂的经济发展问题就因此被简化为增长率高低的问题。这种制度内生的扭曲型管理控制方式产生了所谓的对干部的“(增长)指标考核制”,为了升迁,各级干部自然会想尽一切办法来“推动”本地区的经济增长率。 与此同时,一党垄断权力的制度又事实上维持着对各级干部的(以往)“过失免责制”,多数干部在以往任职的岗位上如果施政失措而当时未被发现,一般情况下调任升迁或退休后是不予追究的。正是“指标考核制”和“过失免责制”相结合,从制度上为各级地方政府官员推动“强制型增长”提供了源源不绝的动力。既然“过失免责”,那么只要在任内能实现本地经济增长的目标,采用什么手段就在所不惜了;如果不能实现真实的增长,那么下令让管区的统计局“制造”增长也是“情理中事”。一切都服从于一点:“升官是硬道理”。至于短期内不择手段地追求增长是否会造成对当地经济不利的中长期后果,就不在大多数官员的考虑范围内了。媒体曾经报导过的河南卢氏县原县委书记杜保乾如何在这个贫困县不惜巨资“制造”“形像工程”的恶劣行径[14],其实只是诸多此类施政中偶然被披露的典型而已。 对许多地方政府官员来说,当地的供求关系能支撑多高的经济增长率其实并不重要,重要的是上级确定的经济增长目标是多高,邻省邻县上报的增长率是多少,无论如何地方官员也不愿意看见本地上报的经济增长率低于上级确定目标或邻省邻县的上报数。对各级地方政府来说,经济增长率在政治上是如此重要,它关系到当地主要负责人的仕途宦运,因此,本地的经济增长率常常是由主要负责人的个人政治需要决定的,有时要尽量报高,有时又要有所保留以为来年预留“增长的条件”。最近国家计委政策法规司司长曹玉书指出:“从各地和中央往年的统计来看,地方确定的平均增长率往往要比中央高出两个百分点左右。就是说中央如果定7%,地方可能会定到9%左右。所以如果中央要定8%,地方就会定10%。这主要是有些地方政府不甘落后,也有个别是为了表明政绩,所以大家都不愿意把指标降下来。”[15]中国之所以会出现湖北省天门市委书记张二江这类统计数据的造假高手[16],实是制度使然。 显然,在“强制型增长”机制下经济增长率不单纯是各级决策者单纯的理性经济选择,而是充满了政治考量和盘算。从某种意义上甚至可以说,如今“经济增长就是最大的政治”,增长率成了各级政府的“硬性”施政目标。在这种被政治动机操纵的“经济增长”中,投资回报、经济效益、经济发展优先顺序等决策依据常常会让位于各级官员谋求升迁的个人需要。 这样的增长驱动机制是通过各级政府和国有企业、银行共同实施的,它依托的是社会主义国家典型的信贷──财政──国有企业的一体化运转系统。这个系统唯党政主管之命是从,让信贷、财政性投资等经济活动服从于政治需要;同时它还承担着决策失误的最终经济责任,以便解脱决策失误者的个人干系。财政、银行系统无条件地为驱动经济的短期增长服务,承担了巨大的金融风险。这个金融风险目前是政府用国家信用担保的,只要政府仍能运转,金融风险就暂时隐藏着。但正因为政府肩负着巨大的潜在金融风险,它就格外倚重“强制型增长”,经济增长率成了检验国家能力和维系国家信用的指标。如此则在“强制型增长”和维系国家信用之间形成了内生型正反馈:国家信用的维系依靠“强制型增长”,而“强制型增长”机制又靠国家信用支撑。 不过,90年代前半期各级政府推动增长的方法与90年代后半期的方法有所区别。前一阶段的手法是直接推动为主,各级政府沿用社会主义国家传统的手段,鼓励甚至命令银行向企业提供贷款,扩大库存积压[17]、盲目立项、重复建设,当时的“开发区热”就是一个典型。种种投资失误虽然促成了短期内当地的经济增长率,但最后都以得不偿失、贷款变成银行的坏账而收场。早在90年代初,中国四大国有银行信贷资产质量低下就已初露端倪,坏账占贷款的20%以上,连同逾期(包括展期)呆滞贷款总共占贷款总额的70%左右,1991年末这四大银行的坏帐超过其自有资本,已资不抵债。[18]当然,由于它们不是财务上完全独立的商业银行,可以靠国家信用支撑,所以并未破产。到了90年代中期,由于越来越多的国有企业不但不偿还贷款,甚至连贷款利息也不支付,1994和1995年中国的银行业出现了全行业亏损。[19] 后一阶段各级政府推动经济增长的手法改变成以间接推动为主。中央政府吸收了亚洲金融危机的教训,为了避免国有银行系统的坏账进一步积累、诱发金融危机,从1997年开始控制银行对企业的生产性和投资性贷款。过去银行对企业的那种几乎是无条件的贷款供给减少了,于是各类库存逐渐下降,“商品库存占GDP的比重由1996年的10.6%减少为2001年的4.3%”[20],由此导致经济增长率下滑。为了维持增长率目标,政府改而依靠财政拨款配之以银行贷款,大量投资土木工程项目,以营造需求,间接地推动经济增长。最近几年中,除了兴建大批基础设施工程之外,还大力推动房地产项目,2001年8%的经济增长率中有四分之一是靠房地产施工实现的[21]。但是,房地产业的盲目发展又产生了新的“泡沫部门”,孕育着新的投资浪费和银行坏账。此外,通过出口退税来维持出口规模也是一种重要手段。[22] 这种间接推动增长的方法与市场经济国家政府的经济政策有相似之处,都是为了刺激需求;但两者也有一个重要的区别,那就是市场经济国家实行积极的财政政策只是着眼于具体的计划或项目,而中国近几年的积极财政政策却以达到锁定的8%经济增长率为目标,财政性投资的必要数量往往是根据实现预设经济增长目标而倒算出来的。用国家计委的“行话”来说,就是“先定盘子,再定项目”。 无论是用直接还是间接的手段来推动经济增长,这种驱动机制都有一个重要特点,即追求速效,而忽视增长的长期效果,不愿意努力解决对短期内的增长无效或有负效果、但能够提升长期增长潜力的关键性问题。其结果是,虽然短期内的经济增长目标兑现了,但为了达到这一目标,很可能会采取竭泽而渔之类的措施,或者过多过早地耗尽了可供未来使用的资源(例如财政过量发行国债),或者造成大量的资源浪费