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从1901 年清廷颁布变法上谕实行变法后，清政府先后颁布《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》 。《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》是清末新政的主要宪法成果，开启了中国政治、法律的近代化之路，体现了在由政府主导的自上而下的变革中清政府为实现富国强兵所进行的制度创新方面的尝试，体现了中西法律文化的冲突与融合，在国家权力配置与制度设计方面则体现了师法日本的二元制君主立宪政体与师法英国的议会君主立宪政体。理性地、客观地分析《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的立法背景、制度设计、实施效果、历史地位以及作用，对于回顾近现代中国的百年宪政之路，对于中国当代的宪政与法治发展具有无可替代的意义。https://www.51lunwen.org/civillaw/

一、《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的立法背景以及原因

中国的制宪活动启动于清末的预备立宪。虽然由于中国宪法的外发性特征,致使清末的立宪运动着眼于救亡图存的实用价值，自然与以民主、共和、宪政为价值追求，关注政治生活的安排以及人于其中的处境与地位, 指涉人本身而非国家强盛的西方宪法不同，但是《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的出台，亦有其政治基础、经济原因与思想基础。时人曾分析清政府实行预备立宪的原因为：“吾国立宪之主因，发生于内部者，则革命论之流行，亦其有力者也。二主因以外，则疆吏之陈请，人民之请愿，皆立宪发动之助因。”[1]

（一）政治基础

为挽救民族危亡，实现富国强兵的目的，清末的主要政治力量即清政府、官僚立宪派、资产阶级立宪派与资产阶级革命派不断进行博弈，最终促使了《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的出台。

1．日俄战争的推动

“要使法律发生变化，通常需要形成社会的和政治的压力，甚至这种压力出现之后也可能受到抵制和阻止，除非它们力量强大并且明确具体。”[2]而日俄战争恰恰构成了这种压力。在1904年爆发的日俄战争中，日本以小克大，以亚挫欧，引发朝野震动。时人多认为日胜俄败是立宪胜于专制。基于这种认识，人们纷纷发表评论，宣传立宪政体的长处，请求清廷顺应民意，实行立宪政体。不仅在野人士极力主张立宪，而且连清廷重臣载泽、岑春煊等也因俄国在日俄战争后实行宪政而主张：“窃观今日世界，殆无无宪之国，无论何种政体，变迁沿革，百折千回，必归于立宪而后底定。”[3]

正是在日俄战争的推动下，出现了上自朝廷重臣，下至庶民学子，一呼百应，异口同声主张立宪的局面。对此，时人曾评论说：“自甲午以至于戊戌，变法之论虽盛，然尚未有昌言立宪者。政变之后，革新之机，遏绝于上而萌发于下，有志之士，翻译欧美及日本之政治书籍，研究其宪法者渐众。甲辰，日俄战起，论者以此为立宪专制二政体之战争。日胜俄败，俄国人民群起而为立宪之要求，土波诸国，又闻风兴起。吾国之立宪论，乃亦勃发于此时。”[4]

2.官僚立宪派的积极吁请

官僚立宪派即地方督抚中的实力派、出国考政大臣、驻外使节以及一些期望巩固清廷统治的京官，或为了消弭革命，或为了富国强兵，或为了争权夺利，都奏请清廷实行君主立宪。直隶总督兼北洋大臣袁世凯、湖广总督张之洞、会办商约大臣盛宣怀等人力主清廷实行君主立宪。此外，清廷于1905年10月26日任命端方、戴鸿慈、载泽、尚其享、李盛铎为考政五大臣出国考察政治。五大臣出访为时半年左右，周游欧美、日本14个国家，于1906年8月归国后，具折会奏清廷实行立宪政体。端方还同戴鸿慈一同上奏，请求清廷“参酌中外统筹大局”，“改定全国官制，为立宪之预备”，并“立颁明诏，先定国是，以15年或20年为实行立宪之期。”[5]

3．资产阶级立宪派的极力宣传

既具有资本主义倾向又与清政府关系密切的资产阶级立宪派，对现有的君主专制政体不满，但又不愿与封建势力根本决裂，只是主张在现有基础上，采取和平请愿的方式，敦促清廷实行自上而下的改革，设议院、开国会、制宪法，建立英国式的议会制君主立宪制度。资产阶级立宪派的代表人物之一张謇为实现其在中国实行君主立宪的抱负，编著《变法平议》，与赵凤昌刻印《日本宪法》送往内廷，并游说袁世凯、张之洞、魏光焘等人倡导立宪。梁启超也在《清议报》上发表《立宪法议》，主张在中国实行君主立宪。梁启超认为，君主立宪政体与君主专制政体的根本区别还在于是否有宪法，因为宪法是君民共守的万世不易的宪典，是一切国家法度的根源。

在《钦定宪法大纲》实行后，资产阶级立宪派以各省设咨议局为契机，组织了三次大规模的全国请愿运动，敦促清廷缩短预备立宪之期，开国会，解散皇族内阁，建立责任内阁，以实行议会君主制。资产阶级立宪派的请愿运动与清廷解散皇族内阁的让步，促使了《重大信条十九条》的出台。

4.革命运动的推动

以孙中山、黄兴为代表的资产阶级革命派认为不革命难以立宪，提出推翻腐朽的清廷，在中国建立美国式的资产阶级共和国。为此，资产阶级革命派于1905年8月20日成立中国同盟会，统一领导全国的民主革命活动，组织了一系列的革命运动，推动了中国民主革命的迅速发展。其对中国政治格局的影响力日渐加大，成为清末举足轻重的政治力量之一。清廷颁行《钦定宪法大纲》的动机之一即通过预备立宪达到消弭革命的目的。1911年10月10日武昌起义爆发后，各省纷纷宣布独立，革命形势迅速发展，清廷的政权面临土崩瓦解的危机。清廷为挽救岌岌可危的政局，在朝野立宪派和资产阶级革命派的联合压力下，于1911年11月3日颁布了由资政院制定的《重大信条十九条》。

（二）经济基础

1．民族资本主义经济的发展

近代中国资本主义经济的发展为清末预备立宪提供了经济基础。英美等国以商品倾销与资本输出逐渐瓦解了中国自给自足的自然经济，为民族资本主义的发展创造了有利条件。以富国强兵为目的的洋务运动，客观上促进了民族资本主义的发展。大量近代工业企业的创立，官督商办企业的建立，铁路、航运等交通运输的发展，既为资本主义经济的发展创造了有利条件，也是资本主义经济繁荣的生动体现。甲午中日战争后，严重的财政危机使清廷被迫放弃控制近代工商业的企图，允许兴办私人企业，从此，“振兴商务”开始成为清廷的基本政策之一。之后，清政府决定沿海各省会设商务局一所，并建银行、办学校、试办商会等。清政府于1903年颁布“通商惠工为当今经国之要政”的上谕，更表明清政府对发展民族资本主义经济的重视。

2．封建君主专制对资本主义发展的阻碍

尽管如此，但封建君主专制对资本主义发展的阻碍也是显而易见的。早期资产阶级维新派郑观应曾希望藉由洋务运动发展实业,但其深刻认识到清政府对于发展实业名为提倡,实则阻抑以及官僚体制对民间资本自由活动的阻碍。他的痛楚体会是:“既无商律,又无宪法,各股东于专制下无可奈何。”[6]那些早期的维新思想家如马建忠、郑观应等已经开始朦胧的意识到西方资产阶级的立宪政体比中国传统的专制政体优越,并发出了要求兴民权、设议院、实行君主立宪的微弱呼声。张謇视清政府“但有征商之政,而少护商之法。”梁启超在提及民族资本主义发展所面临的政治环境时亦指出:“今日中国之政治现象社会现象,则与有限公司之性质最不相容也”，股份公司“非在完全法治国下未由发达。”因而要振兴实业,必须通过立宪确立法治,限制政权、改良政治组织[7]。民族资产阶级在向清廷的上书中痛陈:“统计吾国近年,路政不修、币制不一、矿学不讲、工厂不兴、垦牧不倡、林业不振、厘税鲜决行之政见,盐漕乏改革之良规。凡此种种原因,皆上病国下病民,而商界实先受其害”；“而中国之所以内政不修、外交失败、官商难以合作、商界难以联合、侨资难以吸引、恶税难以整顿,对外无应商战之能力,对内无兴实业之善策,皆因没有宪法国会之缘故。”[8]因此，民族资产阶级迫切要求在中国实行君主立宪以振兴实业。