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政府风险视角下高速公路 PPP 模式工程管理招标文件优化研究

论文编号:lw201802241351577182 所属栏目:工程管理论文 发布日期:2018年02月26日 论文作者:www.51lunwen.com

第 1 章 绪论


1.1 研究背景与意义

1.1.1 PPP 模式已成为现阶段高速公路建设的主要形式

1 高速公路建设必要性

交通运输是国民经济的基础性、服务性产业。宏观方面:高速公路基础设施的建设既能有效拉动内需、消化库存,又能方便出行,带动旅游、物流等相关产业到发展,是保持国家稳定及经济发展的重要方法及手段。

微观方面:随着高速建设里程的增加及公路网的联通,高速公路带来的实惠已经在改变每一个普通大众。既节约了时间成本,提高了物流效率,又拉近了人与人之间的距离。

高速公路的大型基础设施建设,决定了其投资密集型产业属性,高速公路是带形、线形的建设形状,一条高速公路或许穿越几个地市,土地使用量巨大,同时为了保证线型及较经济的行车里程需求,沿线往往牵扯大量的拆迁。拆迁、征地和工程建设所造成的费用很高。平均下来现阶段高速公路每公里的造价约8000万到 1.4 亿元左右(视项目情况而不同)。

面对民众及政府迫切的高速公路建设需求,及国家不断收缩银根的财政政策现状,对高速公路的融资提出了新的难题。

在国家宏观政策指导下,交通部门也颁布了相关指导性文件,最具指导意义的是交通部于 2015 年开始推广的《交通基础设施政府与社会资本合作模式试点方案》(交政研发〔2014〕234 号)。方案以山东等部分省市为试点,通过试点项目研究交通基础设施政府与社会资本合作方式及新的投融资模式。同时方案对与社会资本的项目运作方式、选择合作伙伴、融资与建设、经营与监管、政策与支持等方面进行了详细说明,并指示了实施步骤与保障措施。这条试点方案的推动下,高速公路建设开启了新的发展模式。

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1.2 本课题的研究进展

由于 PPP 模式从国外引入,外国学者对 PPP 模式的研究较多,对项目合伙人选择的研究也有大量文献,国内在 PPP 项目招标文件编制方面都根据实际项目经验进行完善及研究,同时 PPP 风险及高速公路建设风险前人经验也很充分。

1.2.1 PPP 模式下招标研究

Jonhson 等提出了 PPP 项目私人合作伙伴的选择应先通过资格预审阶段对私人部门能力初步评审。再对通过初审的运用数学方法评价私人部门的综合能力来选择最优的合作伙伴。

Xueqing Z.结合实际案例通过文献研究、问卷调研等方法,提出了 PPP 项目合作伙伴选择的标准应从融资能力、技术能力、管理能力、健康安全环境控制能力四个方面,92 个细节指标进行评价。

LI BING 等提出政府和私人部门分担风险的谈判过程,私人投标着要接受投标文件中列出的风险因素和分配框架,之后私人部门对风险进行评估并向政府提出补偿价格及弥补共担风险的部分成本。

黄腾、李湛湛等将我国关于 PPP 法规与国外进行比较研究,提出我国私人伙伴的选择机制不清晰,标准和过程与国外相比还存在操作性差的问题,进而对我国应用 PPP 模式的管理提供合理的建议。

黄亚江, 张水波从公共部门角度识别了其选择私营部门的 17 个影响因素,构建了基于财务、技术、管理和合作能力 4 个方面的私营部门选择评价模型。

陈伟清,史丽娜提出了在招投标阶段风险的分担机制,他提出在招投标阶段对 PPP 项目风险因素进行识别及在招投标阶段进行风险应遵循公平、风险成本最小、风险收益对等的原则。

PPP 模式下招标研究体现了选择合作伙伴的重要性,我国高速公路 PPP 项目由于普遍处于项目的开始阶段,所以招标的形式及通过招标进行风险管控的研究较少。

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第 2 章 高速公路 PPP 模式建设初期问题与招标研究


2.1 建设初期存在问题及原因

2.1.1 项目开展低于预期

对我国已有 PPP 模式的案例分析,参考作者所经历项目,建设初期存在项目招标完成后,后续工作落实困难的问题。主要表现形式有:

1 社会投资人能力不足导致的项目推进缓慢

项目完成招标,甲乙双方签订合同后,马上开始的工作就是组建项目公司,向社会及银行融资,同时组织施工单位进场,准备施工条件。这些工作是对社会投资人综合能力的考验。有的社会投资人管理能力弱,造成项目公司注册延迟;融资能力弱,造成项目建设资金迟迟不能到位。技术及协调能力弱,与地方政府开展工作阻力重重,造成施工单位不能进场施工,征地拆迁进展缓慢。

典型代表就是据媒体广泛报道的山西忻阜(忻州到阜平)和长临(长治到临汾)高速公路。山西省交通运输厅为修建忻阜高速公路与某单位签订了 BOT 模式合作意向书,合同签订后,在随后长达 4 年多的时间里,项目迟迟未开工建设,只是向征性的展开了地质调查等基层工作。社会投资人没有足够的能力展开项目建设,项目一拖再拖,最终只能以交通部门合同解约、政府赔偿,甚至部分领导落马的结局收场。

忻阜高速是投资人能力不足导致项目失败的极端案例,企业投资的初衷都是项目建成,但能力不足就易导致项目拖延,项目拖延的结果会造成很多不确定性,如政策的改变,利率的浮动,通货膨胀等等。任何一项的变化对整个项目的影响都是巨大的。

2 双方诉求不同导致的项目开展不利

贵州省交通建设的 PPP 模式是全国推广的范本,贵州省高速公路建设至 2016年底已实现了县县通高速的。PPP 模式在贵州交通实现了双赢的大局面。贵州交通提出了 BOT+EPC+政府补助(+建设期补贴、运营期前 N 年补贴、运营期全周期补贴,+交通量保底,+配套土地收益等)”、“BOT+EPC+社会投资人收益率保底”、“BOT+EPC+引入基金”等多种方式。在这些模式下中国交建完成了总里程 700 多公里,投资 800 亿的庞大高速公路建设。分析这些可以发现,无论是政府补贴还是 700 多公里的高速公路建设,背后都存在政府的让利。

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2.2 PPP 模式下高速公路建设招标文件研究

2.2.1 招投标制度概述

投标行为是市场经济发展中交易的一种形式,最初是由拍卖演变而来,其本意是通过竞争的方式来获取质优价廉的服务或者货物。工程项目(本文指建筑工程)由于其体量较大,投资广,社会影响面广、利益相关者庞大的特点,是我国最早实行招投标制度的方面之一。多年来招投标制度的形成及应用,在工程建设领域对杜绝腐败,激励竞争,建设优质工程等方面都形成了良好的社会效应。

招投标的基本程序主要包括:招标、投标开标、评标、中标。

其中招标环节关系整个招投标过程的基本走向,因为在招标环节,牵扯到招标文件的编制,招标办法的确定及评标方法是否适应等各个环节。所以一个好的招标文件的编制,影响了一个好的招标结果的形成,尤其是在投标评分方法方面。虽然总体从法律层面已经决定了整个招投标方法的基本使用原则,但根据具体项目还有优化空间。现阶段主要使用的评标方法有 1)单项评议法 2)综合评标法3)合理单价评标法

2.2.2 PPP 模式高速公路投资人招标程序

PPP 模式下高速公路招标正如前文所述交通部并没有统一的模式和范本,本文以太行山高速为例,简要介绍一下现阶段招投标程序。

首先应成立项目实施机构,在项目实施机构的统一组织下开展工作,然后选定招标代理,招标代理是做好招标工作的重要参与方,受招标人的委托和授权办理招标事宜。

组织招投标:按规定发布招标公告,出售招标文件,答疑,及组织开标等。评标并推荐中标候选人:在指定专家库抽取评标专家,组织专家文件评审,推荐中标候选人,评标是 PPP 投资人选定过程中最重要的一个环节。评标过程一般分为初步评审与详细评审。初步评审一般为资格审查和响应性评审,详细评审根据招标文件要求予以打分评比。

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第 3 章 高速公路 PPP 模式政府方风险.................23

3.1 PPP 模式下高速公路利益相关方及建设阶段..............23

3.1.1 PPP 模式下利益相关方分析..................23

3.1.2 PPP 模式下高速公路建设阶段划分.............25

第 4 章 以风险处置为依据的招标文件优化.................49

4.1 招标文件编制现状................49

4.2 招标文件优化...................49

第 5 章 政府方风险视角招标文件优化的验证................57

5.1 项目基本情况...........57

5.2 招标文件优化对风险管理的应用与验证............57


第 5 章 政府方风险视角招标文件优化的验证


5.1 项目基本情况

河北省政府授权河北省交通运输厅公路管理局做为项目的实施机构开展项目前期及项目招标工作。

自项目实施机构组建以后,陆续展开了全国范围内的项目推介会,同时邀请了多个国内大型路桥施工企业进行了座谈与详细项目介绍。

通过招标比选采用中国国际工程咨询公司为此项目的招标代理。在中国采购与招标网、河北省招标投标综合网以及河北省交通运输厅行政权力公开透明运行网网站上发布了招标公告。

经投标,共有 7 个联合体单位参与了投标工作,评标后由中国交通建设股份有限公司(联合体牵头人)、中交路桥建设有限公司(联合体成员)、中国建筑股份有限公司组成的联合体中标。

招标完成后,中标单位与业主签订了项目合同,组建项目公司,成功融资并进场建造。截止到论文初稿完成时,太行山已完成项目施工建造的大部分基础工作,控制性隧道已开始挖掘,控制性桥梁已完成大部分桩基工作。作者根据工作业务往来,与项目相关人士进行了访谈。

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第 6 章 结论与展望


6.1 论文结论

PPP 模式下高速公路建设将会是越来越主流的融资模式,而通过招标文件优化,将政府方风险识别并管控有利于 PPP