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依附性自治:社区居委会管理运行逻辑研究——以粤北地区 HG 社区为例

论文编号:lw201803051404481017 所属栏目:社区管理论文 发布日期:2018年03月09日 论文作者:www.51lunwen.com

本文是社区管理论文,本文以“依附性自治”为分析视角,从政府和社区居委会两方面入手,分析得出政府由于晋升激励、职能转变不到位、对社会环境认识不到位等原因存在向社区居委会“下甩包袱”的动机;社区居委会由于对政府存在人事、经济、社区认同和未来转制的身份认同等四方面的资源依附,主动或被动接受政府下派的行政事务。


1 绪论


1.1 研究背景与问题提出

近年来,随着我国经济社会迅猛发展,各种利益冲突和社会矛盾日渐凸显,且易发、多发在基层。“基础不牢,地动山摇”,作为城市社会治理的基础,社区治理成效如何,关系到我国经济和社会能否健康稳定发展。我国“十三五”规划纲要指出:“要完善城乡社区治理体制,依法理清基层政府和社区组织权责边界,实现政府治理和社会调解、居民自治的良性互动”,以社区自治为重点的城市社区建设被提升到前所未有的战略高度。如何进行社会治理创新、推进治理体系改革,提高治理能力现代化受到学界的广泛关注。

2015 年,由民政部、中组部印发的《关于进一步开展社区减负工作的通知》对社区负担过重问题提出“减负”要求。《通知》指出:社区减负工作远未到位,社区行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍然非常突出,社区干部不堪重负,居民群众反映强烈。《通知》还强调,各级政府要推动基层社会治理创新,切实减轻基层负担。

社区居委会作为自治组织,为何要承担行政事务,其自治功能为何难以发挥?社区居委会内部到底如何运行?本文选取了粤北地区的老牌社区——HG 社区为研究对象,从社区居委会作为自治组织的角色定位出发,在对有关社区居委会的法律文本及立法背景分析的基础上,分析社区居委会的运行逻辑。

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1.2  研究方法与资料来源

1.2.1 研究方法

本研究采用案例研究方式。案例研究一直是社会科学研究的一种重要形式,通过案例研究,人们可以对某些现象、事物进行描述和探索,使人们能够建立新的理论,或者对现存的理论进行检验、发展或修改,但运用此研究工具,必须满足以下三个条件:第一,研究的问题类型是‘怎么样’和‘为什么’;第二,研究对象是目前正在发生的事件;第三,研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。

本文的研究问题是“作为基层群众性自治组织的社区居委会为何主要承担行政事务”,通过探讨社区居委会的生存与发展条件,分析其背后的运行逻辑,以此来解释“社区居委会在忙什么,为何社区居委会不服务居民而承担行政事务,为何法律文本与实际运行中的社区居委会工作内容出现巨大差异”等一系列问题。从问题类型看,本文的研究问题正是一个“怎么样”和“为什么”的问题。从研究对象来看,近年来基层治理备受关注,基层治理涵盖领域很广,基层政府在行政系统中处于底端,是国家行政系统的基础,是直接联系民众的行政组织,管理日常性公共事务;基层社会则是由城乡居民构成的社会系统底端,是国家社会系统的基础,是参与政府治理和实行自治的最重要的社会力量,社区居委会作为唯一写入宪法的“基层群众性自治组织”,在基层社会中发挥着不可替代的核心作用。党的十八届四中全会提出基层治理法制化,基层治理被提到前所未有的高度,是依法治国的基础性工程,是我国当前公共管理领域的研究热点之一。此外,基层治理作为党和国家的重点工作之一,笔者作为客观的研究人员通过对观察到的现象进行分析,对其发生过程无法控制。基于以上三点,本研究完全符合采用案例研究为研究方式的要求。

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2 依附性自治:一个分析视角


2.1 理论基础

为了更好的分析社区居委会运行,本文将借用行政发包制、合法性基础和资源依赖理论作为依附性自治分析的理论基础。

2.1.1 行政发包制

“行政发包制”在科层制和外包制的基础上,在行政组织边界内的“内部发包制”:在一个统一的权威之下,在上下级之间嵌入了发包关系。行政发包制的总体特征是组织内部的层层发包关系,其核心内涵包括行政权分配、经济强激励和内部考核结果导向:拥有正式权威的委托人通过正式权威将任务下发给承包方并拥有剩余控制权(不受约束的否决权和干预权);承包方拥有剩余索取权并面临收入分成的强激励特征;任务指标唯结果论并形成人格化的责任分担。“行政发包制”内含的三个维度相互配合:行政权分配导致发包方与承包方的地位不平等,属地管理的特征又赋予了承包方自由裁量权和实际控制权,这些正式与非正式的权力导致了承包方对发包方的抵触和变通,政府所拥有的自由裁量权使其得以控制考核结果的上报,因而层层发包的最终结果是将公共产品进行人为的属地切割,发包层次越低,越成为属地公共产品和服务的提供者。

周黎安还将“行政发包制”与“政治锦标赛”、“压力型体制”相结合,从纵向行政发包和行政压力自上而下通过“责任状”考核绩效,以及横向晋升竞争的角度,对官员激励和政府治理进行研究。“压力型体制”是荣敬本等对县乡两级政治运作体制进行研究后提出的,乡镇政府为了加快本地社会经济发展,对于上级下达的各项指标采用数量化任务分解的管理方式和物质化评价体系,通过将任务和指标层层量化,下派给下级组织和个人,并责令其在有限的时间内完成,并根据完成情况进行经济和政治奖惩。并在考核过程中,就不同的任务和指标区别对待,对于重要的关乎全局的任务和指标采用“一票否决制”(即一旦该项任务和指标没有达到完成目标,则全年工作绩效为零,剥夺全部经济和政治奖励)。①正式权威的存在是压力型体制得以将任务指标层层下压以及使用“一票否决制”的前提,但使得实际运作中县乡两级政府任务“层层加码”的原因是“政治锦标赛”。

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2.2 作为分析视角的依附性自治

“依附”并不是一个新的概念,但常常在使用过程中与“依赖”混淆。“依赖”,指的是 A 从心理、生理、物质、精神等不同层面对 B 的依靠、信赖,而且A 的本身及生活深深的受到 B 的影响,对于组织亦如此;依赖更多强调的是两个独立的组织间相互影响。“依附”,从字面意义上是投靠、依靠、附着,对于组织而言,强调的是一种从属关系。依附作为一门理论由华尔德在 1996 年提出,依附主义又称庇护主义、保护主义。康晓光认为“依附”表现为无法掌握自己的命运,他在研究政府与非政府组织间关系时,认为非政府组织对于政府存在“依附性”,这种“依附”表现为其命运掌握在政府手中,而“依附性”的源头是由于政府希望在组织中实现自我目的,但同时也希望将组织的发展控制在政府手中,以防公共组织挑战政府权威。由于“依附性”这一概念对于研究政府与非政府组织关系、政府与社区关系、政府与众多相关组织关系具有较强解释力,故本文借用“依附性”概念来分析政府与社区居委会的关系。

社区居委会在法律上并不是政府的下属部门,而是自治组织。何为“自治”,其表现为行政上相对独立,有权自己处理自己的事务。自治性强调的是一种独立自主性,即社区居委会能够根据组织的设想与居民需求,提供居民需要的服务,而非完全按照上级政府的要求为政府服务,但其在运行中却对政府存在多方面的依附,因而本文运用“依附性自治”这一概念来解释其运行逻辑。

在西方国家,社区与国家的关系是政府指导监控、社区组织和民间团体主办,社区是为了维护居民利益而成立的与政府对抗的组织。我国社区居委会与西方社区最大的不同在于其产生方式:在最开始阶段,我国社区居委会并不是由居民出于自身利益自发形成的组织,而是国家在建国初期,根据当时国家的历史与现实情况建立,因而其是一个由国家“自上而下”建立的组织,属于“强制性制度变迁下中国政府体制变革的产物”。随着经济变革对我国社会管理模式的冲击,经济体制改革导致公民利益分化,利益多元化的主体为维护自身权益,对政治参与有更高觉悟和意识,社区自治被认为是公民参与民主生活的重要形式。

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3 群众自治:社区居委会的合法性基石....................23

3.1 萌发初创阶段:曲折中前进的自治组织.....................23

3.2 社区制下的居委会:群众自治的实践载体.................26

4 HG 社区居委会:行政事务如何挤占自治空间........................29

4.1 走近 HG 社区................29

4.2 疲于应付的社区居委会.....................30

5 实然与应然的“背离”:依附性自治何以形成...................39

5.1 政府:自上而下“甩包袱”..................39

5.2 社区居委会:以依附寻求资源............47


5 实然与应然的“背离”:依附性自治何以形成


5.1 政府:自上而下“甩包袱”

5.1.1 晋升激励:“选择性”忽视公共服务

在我国中央与地方分权的背景下,横向问责机制具有显著的局限性,且由于我国幅员辽阔等原因所造成的中央与地方信息不对称等因素,使得中央政府很难具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力。①在这种背景下,中央只能通过下派任务后进行考核的方式对地方政府的工作业绩进行考核。

在任务指标下达过程中,由于行政发包制赋予“承包人”一定的自由裁量权,导致任务实施过程中缺乏来自过程或手段的监督,而结果为导向的考核机制意味着只要政府在大的政策和制度环境中能够完成任务,其采用的方式都是被允许和认可的。因此,为了确保任务在实施过程中能够达标,各级政府会采用“层层加码”的方式来将指标落实到下级。“层层加码”保证了在多个下级责任主体中,即便有个别任务未达标,但自身仍能完成上级下达的指令。通过指标的分解和层层加码,上一级单位得以顺利的将自身承受的压力下放给下级单位。

压力型体制下签订