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英国的文官制度发展到 60 年代以后，原有的文官体系已经发生了很大的问题，主要表现为机构臃肿，人员庞杂，其工作效率日益降低，如国防部的文官人数， 1966 年比 1914 年增加了 17 点 6 倍，外交部增加了 74 点 4 倍，内政部增加了 54 点一倍。 [ ① ] 但这些都还只是表面上的现象，因为英国文官制度最大的弊病是在其形成过程中产生的一种“新传统”，这种新传统与英国历史和文化教育都有密切的关系，具体体现就是在文官的任用过程中特别重视通才而不重视专门的技术人才在政府决策部门的作用。重视通才在英国有悠久的传统，英国人认为，治理国家不同于一般的管理工作，其成员必须拥有极高的综合才能，拥有渊博的知识和广阔的视野，因此拥有很高素质的人才能够胜任国家的公职，而这种高素质的人才在英国主要是由牛津大学和剑桥大学这一类的传统高校培养出来的。这类学校重视学生扎实的人文科学知识的训练，其培养目标就是为社会提供“上等人”或领导者，用英国人的话说，就是培养社会主人。在 19 世纪的英国大学中，甚至认为历史和法律这样的学科都是“主人科学”，妇女是不应该学习的。在这样的思想传统下，英国文官主要由牛津和剑桥这样的名牌大学的学生构成，就毫不奇怪了。　　但 19 世纪英国政府面临的工作和 20 世纪完全不同，当时英国盛行的自由放任的经济政策，政府对经济事务和其他的社会事务干预较少，而这些事务本身的难度和所需要的专业知识也十分有限，因此，任用通才类的人才，基本上还是适合英国当时的社会发展的需要的。然而，随着 20 世纪英国经济的进一步发展，国家承担的经济职能越来越多，特别是在福利国家制度建立后，国家不仅要管理各种社会福利事务，还要管理各类国营企业，“混合经济”使得各类专门人才的需求率进一步扩大。 [ ② ] 在此情况下，继续保持任用通才的传统显然不利于英国政治系统的正常运转。　　由于文官机构所存在的问题， 1966 年 2 月，威尔逊首相任命了一个 12 人委员会对英国文官制度的一系列问题进行研究，并于 1968 年由该委员会提出了一个报告，由于该委员会的主席是苏塞克斯大学的副校长福尔顿，所以该报告通称福尔顿报告。其要点如下： 1 ，成立新的文官事务部，有首相兼任文官事务大臣，日常事务则由一名内阁成员中的非部门大臣领导，作为该部行政首长的常务次官，成为国内文官长。 2 ，各个部应有一种部分类别的统一分级制度，并适用于所有非工业文官，对文官的升等程序应作某些改变。 3 ，成立文官训练学院，以培训现有文官，其中一部分名额应保留给私营工商业、地方政府和公共企业的工作人员。 4 ，在大多数部里，除常务次官外，增设一名政策顾问，负责研究部内的长期政策和计划，并保证目前政策的执行。 5 ，各部对本部门文官的录用，应有更大的权力，大部分应由各部直接录用，并加快录用的程序。 6 ，鼓励文官之间与其他工作之间相互流动，各部有权临时雇佣少数专家。 [ ③ ] 　　上述建议在同年 6 月被威尔逊接受，并决定设立新部， 1968 年 11 月，英国工党政府成立了文官事务部，其主要职能是负责文官的人事安排等，在行政管理领域中，推动新制度和新技术的发展和应用。当然，这场变革的实质是英国政府的行政管理机制已不适应现代科技的发展，尤其是微电子技术的发展，使整个社会再次经历了一次生产力方面的革命，即人们熟知的信息革命。在这样一次深刻的社会变革中，英国原有的高素质人才，实际上只是一种好看的摆设，由于他们缺乏应有的专业知识，成了真正的外行，而英国过去一直是奉行的外行领导内行的原则，即通才领导各部门的专业技术人员，在新技术飞速发展的 20 世纪，这种格局显然已经不适应英国进一步发展的需要。随着各行业的专业化，文官也应专业化，而打破通才一统天下的局面就成为改革文官制度的关键。威尔逊就曾经对福尔顿坚决表示：“我们必须高举专业化的旗帜”，推倒“外行领导内行”的体制福尔顿委员会在它的报告中也指出，“有新的职能在等待着人们去完成，这些职能需要新的组织形式，需要具有新技能的新人才”。 [ ④ ] 而改革的最终目的，是要彻底改变英国文官体系中长期存在的通才一统天下的局面，使英国的行政管理部门真正地实现专业化，以满足英国在新技术革命条件下进一步发展的需要。　　这样的设想应该说是十分令人振奋的，但在其执行过程中却发生了一些偏差，使得原来的计划没有很好地产生实际的效果。福尔顿委员会在报告中提出了若干建议，这些建议在形式上很多已经被付诸实践，例如成立了文官事务部，开办了文官学院，实现了文官培训的正规化，政府机关的管理得到了改善，行政效率有所提高。但是，改革的最核心的目标，即改变通才统管一切的局面却未能实现，权力重心还在官僚通才一边。下院的报告也未能触及文官与大臣关系这个核心问题，统一的等级机构也是有名无实，开放结构只是在次官以上的最高层中部分地实行， 1972 年虽然把一千多种职位作了简单的分类，可是纵向官职体制还是得以保存，次官以上的行政类人员仍然严格地控制着决策权，专家进入决策层的人仍然寥寥无几。 [ ⑤ ] 　　福尔顿委员会的改革是英国历史上第一次对文官制度本身进行监督和管理的尝试，它的积极作用是显而易见的。但使人没有预想到的是，以一心要改革英国政治疾病而闻名的撒切尔夫人上台后，反而终止了这一文官改革的进程，并使文官制度改革的很多成果付之东流。撒切尔政府从成立之时就将控制政府的开支，减少赤字作为政府的一个十分重要的任务，并认为各方面日益增大的开支是“英国病”的根源之一。然而，撒切尔政府虽然认为政府不应积极干预经济方面的事务，对政治方面的事务的干预却越来越多，其结果是英国政府的开支不断膨胀，从 1985 年的 2200000 镑增为 1987 － 88 年的 8600000 镑。 [ ⑥ ] 事实证明，撒切尔夫人想精兵简政“的政策并没有取得预期的效果。而与此同时，撒切尔政府想削减开支的努力却使文官事务部的职权却再次被财政部接管，使福尔顿委员会改革的主要成果之一完全化为乌有。　　在福尔顿改革之前，英国的文官事务实际上一直是由财政部管理的，财政部是英国政府中最古老的一个部，它创立于 12 世纪，经过了若干变革，现在财政部的职责主要由财政大臣行使，财政大臣和财政部的“目前职责，包括管理全国税收和支出，制订有关公共开支的长期计划以促进国家资源的增长，发展国际经济和财政事务上的合作，投资与工业国有化问题，以及会同与经济事务有关的其他大臣共同对经济政策作总的协调”。 [ ⑦ ] 但由于财政部管理和监督着各部的开支，所以财政部实际上是位于各部之上的一个部。在 1968 年 11 月的文官事务部成立之前，统一管理全国文官事务的是英国财政部。对于文官体系而言，由于其工资和服务条件都由财政部控制，所以财政部的发言权本来就很大。当然，对文官事务负首要责任的是首相，因此作为全国文官长的财政部常务次官只对首相负责。把人事管理工作划归财政部主管，一是因为内阁首相向来兼任财政部的首席大臣；二是人事财政两权存在着内在联系；三是可以节约开支。 [ ⑧ ] 　　从英国历史上看，财政部从节约开支出发，总是对政府的人事管理规定太严，“卡得太死”，不能创新以适应新的要求。福尔顿委员会设立了文官事务部，就是想改变这一局面，但同时产生的一个问题，就是政府的行政开支逐渐增大。所以，撒切尔夫人上台后，就想通过将文官事务部重新划归财政部而减少开支。这种设想本来也有其自身的道理，但由于没有考虑具体的实施方式，只是简单地撤消文官事务部，所以不仅断送了文官改革的成果，而且由于没有消减官员的总数，所以也未能减少政府的开支。　　福尔顿改革的另一个措施是建立文官学院，文官学院于 1971 年 1 月正式开学，开设的课程有经济、统计、人事管理、社会和公共管理等，从内容上看，是比较切合英国行政改革的实际情况的，但就其目标而言，却十分笼统，因为它只是要求提高文官的行政效率和业务水平，并没有提出这些文官应该具有的专业水平和如何成为各种专业方面的管理行家。正因如此，文官学院的办学方向看起来十分明确，实际上却依然陷入了以前通才教育的怪圈。同时，如何办好文官学院的教育本身也是一个复杂的问题，这主要是因为文官不同于其他层次的受教育者，他们已经接受了各种类型的中等和高等教育，而文官学院的教育究竟要给他