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摘要：为学习澳大利亚水权理论、水权制度和利用水权制度配置水资源的实践经验，提高我国水权理论研究水平，促进我国水权制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部组织了水权制度培训团赴澳大利亚培训。关键词：澳大利亚水权制度培训报告　　为学习澳大利亚水权理论、水权制度和利用水权制度配置水资源的实践经验，提高我国水权理论研究水平，促进我国水权制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部组织了水权制度培训团赴澳大利亚培训。培训期间，邀请了南澳大利亚大学（University of SA）Jennifer McKay 教授及法律专家Michael Flemming律师就澳大利亚水权、水法规等问题进行授课并研讨交流，访问了维多利亚州自然资源与环境部水资源管理处、悉尼水务局、墨累－达令流域管理委员会等单位，与有关官员、专家进行了座谈交流。通过培训和研讨，对澳大利亚水权制度、水市场及其特点有了较深入的认识，达到了培训考察的目的。 一、澳大利亚水权制度及水交易概况澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一。只有稀疏的河流和湿地。全境年平均降水470毫米，是世界上降水量最少的大陆。人口1908万，人均水资源量18743立方米，水资源相对丰富，但由于国土辽阔，且蒸发量大，相对于768万km2的土地来说，又是缺水的国家。 澳大利亚是发达的资本主义国家，其农业及畜牧业非常发达。有关资料表明，澳大利亚用水总量中，农牧业的用水量所占比例也非常大，如1995～1996年，畜牧业用水占35％，农业用水约占27％，工业及其他用水占26％（采矿为主），城市用水占12％。农业和畜牧业用水占全国用水总量的比例超过了60％。 澳大利亚最早的水权制度来源于英国的习惯法，实行河岸权（riparian rights）制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源，由州政府代表皇室调整和分配水权，用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和协议体系来提供。 20世纪90年代以后，澳大利亚的水交易迅猛发展。这是澳大利亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。1994年2月，澳大利亚联邦政务院签署批准了水工业改革框架协议，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配综合体系，其基础是水权与土地权的分离和水权综合体系的建立，该体系主要由水权所属关系、水量、可靠性、可转让性及水质等组成。1995年4月，澳大利亚联邦政务院批准推行包括水工业在内的国家竞争政策和相应改革计划。联邦政府以协议的形式承诺为改革提供财政资助，以推动各州贯彻改革计划，这大大促进了水权交易的发展。 从总体上看，澳大利亚水权交易使水资源的利用向更高效益方面转移，给农业以及其他用水户带来了直接经济效益，促进了区域发展并改善了生态环境。用水户和供水公司出于自身的经济利益，更加关注节约用水，促进了先进技术的应用，提高了用水管理水平。由于在立法、自然条件、经济和政治等方面的不同，澳大利亚各州、各地区水交易的活跃程度有所差异。 在维多利亚州，特别是在该州北部的灌溉平原，有调节河流上建立了良好的水交易。最近几年，主要是通过永久性水交易的形式，将水调到酿酒葡萄、园艺种植等高附加值农业上，优化了水资源的配置，提高了用水效益。1998年，为提供可利用的市场信息、促进交易者进入市场，维多利亚州建立了北维多利亚水交易所，提供了大量必需的有关临时交易的市场信息，进一步提高了墨尔本～墨累地区临时交易的兴趣。目前维多利亚州未调节河流地区也有强烈的兴趣扩大水交易。为满足环境要求，维多利亚州正在强调节水和提高水的使用效率，希望农田用水效率提高后的节水能用于增加生产或出售用于高价值使用。 在新南威尔士州，水交易也非常活跃，尤其是在有调节的水系。在新南威尔士州现行的立法体制下，临时水交易非常简单快捷，州内或流域内的临时水交易一般在一周内就会得到批准，如果是跨州或跨流域的临时水交易最多三周会得到批准。永久性的水交易则费时较长，一般要花费半年到一年时间，主要原因是在进行永久水交易（包括跨州、跨流域水交易）时需进行较彻底的环境评估。 在昆士兰州，水分配注册体系由州政府实施行政管理并模拟该州土地权注册体系进行运作。在1999～2000年，昆士兰州全州额定分配量的4.88％的水量进行了临时转让，另外还进行了4次永久性转让（总量为16.4万立方米）。2000年9月，昆士兰州议会通过了新的水法即《水法2000》。该法规定应通过制定与实施某一流域的《水资源规划》来实现水资源的可持续分配和管理。《水法2000》允许进行水分配量的永久转让，这类转让是在资源运行规划内将现行的用水许可证转换成水量分配而进行的。《水资源规划》中规定的目标通过资源运行规划实现，而资源运行规划则明确了水权转让的相关规则。 在南澳大利亚州，不同地区之间水交易情况差别比较明显。在该州巴劳萨流域，墨累－达令流域跨州水交易使跨州购买的水量正在抽入到巴劳萨流域，不仅使水向高价值用途转移，同时增加了当地发展和就业机会。在州政府拥有的高地灌区，将可转让水权引入到公开的水交易市场，使得水权拥有者认识到了水资源的真正市场价值，通过水交易，使得那些困于规模较小、难以维持的灌溉者脱离了灌溉业，而继续从事灌溉业的，则能够利用更多的资源和灌溉系统，提高了灌溉效益，并为这一地区许多过去闲置的土地得以重新利用创造了条件。不过，在南澳大利亚州的其他一些地区，许多人对引进水交易权持反对意见。因为一旦水资源完全分配并进行交易，水的价格常常会迅速飚升，有水权的人因此会获取大量的资本收益，特别是以前无偿分配的水量给水权拥有者带来赚大钱的机会，这被认为是种“意外的收获”，是不公平的。在澳大利亚其他一些地方也有人持相同的看法。不过，这种不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的，它源于水的初始分配的不公平。 在西澳大利亚州，临时水交易主要在该州的西南灌溉合作社发生，这类交易大都是肉牛农户向奶牛农户售水；水权的永久出让则通过拥有可灌溉土地者的股份转让来进行。塔斯玛尼亚州尚处于水交易的初期阶段，还没有与土地转让相分离的水资产永久转让。目前，新的《水管理法1999》为该州实施水转让提供了依据，它承认建立在该法下的任何水权都是财产权，在一定条件下可以独立于土地权销售之外进行交易和转让。 二、澳大利亚水交易的有关问题目前，澳大利亚各州、地区在强化水交易方面达成了共识，即在保护其他用水户、河流和湿地及大环境，保护第三方利益的前提下，以促进经济发展为目的发展高效公平的水交易。水交易应使水权向更高价值用途的方向转移，保证水能最大限度地给用户和广大社区带来效益，同时应能激励耗水用户、水行业、水资源管理者和水系运行者改进水的分配和管理。 1、水权的内涵 在澳大利亚，简单地说，水权即水的使用权。水权主要依据水量、可靠性、使用权期限及输送能力或抽取率等定义。为了便于交易，法律上可将水权分割成若干部分，如水量或份额、输送能力或抽取率、现场使用权等。水权象土地和股份一样被视为一种资产，应进行公开注册并且是可审查的，能独立进行交易。为了既满足用水户对产权安全的要求，又能使社区对自然资源进行合理管理，对水授权的处理就如同“永久租约”的性质，对水的拥有权和交易权可授予所有能拥有资产的个人和实体。 2、水权的初始分配 理论上对水权分配是根据综合规划系统及全流域资源的水文评价进行的，包括消耗性和非消耗性用水权的分配。在澳大利亚，水权从州到城镇到灌区到农户被层层分解。跨州河流水资源的使用，在联邦政府的协调下，由有关各州达成分水协议。根据某一河流多年（10年左右）的来水和用水记录以及土地的拥有情况等，确定个人（农牧场主）或公司用水额度。目前，环境用水在澳大利亚得到了高度重视。1995年联邦政府政务院在水改革框架中确定了一个基本原则，即环境是合法的用水户。水分配过程中，每个流域经测试后首先评估确定需要多少的环境生态用水，在生态环境用水得到保证的前提下，再确定可供消费的水量。除了某些特殊或紧急情况外，环境用水具有优先权。消耗性用水要以保证生态可持续发展为前提，同时只有在环境用水与其他用水之间确定分配关系后，才能引入水交易。如前所述，一旦水资源完全分配、引入水交易，以前无偿获得水权的人因此会取得相当可观的