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摘要：通过协调区域经济发展，为全国统一市场的最终形成扫除障碍，是 “十一五” 规划要重点突破的领域。作为我国财政资金分配和财政平衡制度的转移支付还存在一些不完善的地方，离公共财政的要求尚有一定距离。学习和借鉴国外发达国家经验，调整财政资源在我国纵向和横向的不均衡，逐步实现公共服务支出基本均等化，事关国家的长治久安、民族团结和社会稳定。
     瑞典经济学家缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》一书中，提出了 “地理上的二元结构” 理论。他认为，发展过程是一个不平衡的过程，如果听其自然，由于 “循环积累因果关系” 的作用，将会出现富者更富、贫者更贫的 “马太效应” 。政府不应消极地等待发达地区产生 “扩散效应” 来消除这种差别，而应采取一定的特殊措施缩小这种差距。这种 “特殊措施” 就是通常我们所说的转移支付。十六届五中全会将协调区域经济发展作为重点突破领域。发挥财政的协调作用是统筹区域发展的关键一环，而其中最重要的财政政策工具就是转移支付。    地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点等有所不同。澳大利亚作为发达国家，在转移支付方面，其财政均等化模式的运用已成为一个典范。
    一、澳大利亚转移支付简介
    澳大利亚地广人稀，有史以来各地的自然条件、资源禀赋、经济发展程度就存在较大差异，在纵向和横向都存在着财政不平衡现象。澳大利亚政府包括联邦（中央）、州和地方（市）三级，中央政府凭借足够的财力，通过大量的转移支付，较好地解决了中央和地方间的财力平衡以及地区间的差异。澳大利亚财政均等化的依据是，既然各州和地方居民按照相同的个人所得税法纳税，那么他们所享用的公共服务水平就不应该存在明显的差异。澳大利亚的转移支付大致分为两类：一类是一般性拨款，按人均相关因素进行财政资金分配。其中又分为两种：中央政府对州政府的转移支付、州政府对市政府的转移支付。前者是澳大利亚财政转移支付体系里面最重要的组成部分，这些转移资金包括州政府日常预算开支、特殊目的支付以及无条件资金等，大约相当于中央财政收入32%(或相当于 GDP6.5%)的资金，大多数用在职业教育和培训，以及为当地的土著澳大利亚人提供服务等方面。后者在整个转移支付体系中占非常小的部分。另一类是特定拨款，澳洲宪法第96 条对此做出了明确规定。通过特定转移支付，联邦政府将其部分管理权限转移给州及地方政府。在 2001- 2002 年度，特定转移支付款项占整个州级政府获得的财政受助总额的41%。中央政府可以通过此种转移支付促使州政府做一些有关国家整体利益的事情。综合来看，有几点非常值得我国借鉴：
   （一）转移支付制度是否成功与税制的设计紧密相关澳大利亚税收实行一级管理制，政府级次少，税务机构单一，整体税制设计良好。无论是联邦政府还是州、地方政府，都只设一个税务局，并且联邦政府与州政府不存在隶属关系，三级政府都拥有各自的税收和税收管理权，较好地减少了地方和中央的 “讨价还价” ，降低了行政成本，确保了稳定的财政收入。虽然澳大利亚的税制较之我国复杂，税种繁多，每人缴纳的税种超过40 种，但其税改周期短，税制调整充分适应经济社会发展，而且国民纳税意识普遍较高，高税收 “买” 来 “从摇篮到坟墓” 的高福利，使得整个国家的 “国民幸福指数” （GNH）相当高。
     （二）中央财政在全国财政分配中必须占有主导地位这是一个国家特别是幅员辽阔、地区经济发展不平衡的国家维护统一和稳定的重要前提。澳大利亚中央财政集中了全国75%以上的财力，使得地方政府对此意见很大，但中央转移支付的数量庞大，试图将各个地区间公共服务水平拉平，妥善地处理好中央与地方分配关系，保护了地方积极性。据统计， 2002-2003财政年度财政总收入约 2500 亿澳元，其中联邦财政收入约占 70%，联邦财政本级支出约占其收入的 40%，其余收入用于对州政府的转移支付。
    （三）合理运用特殊目的转移支付（SPPs）有利于国民经济良性循环     特殊目的转移支付(specific purpose payments)属于特定拨款，在中央政府的转移支出中占有相当重要的位置。有资料显示， 2005年 6 月，通过州政府和给予州政府的特殊目的转移支付总计达到261 亿澳元，另外有 4.4 亿是中央政府直接针对地方政府的。这些特殊目的转移支付占到整个中央政府支出的大约 13%，并且其投入主要集中在教育、卫生、交通、社保、住房等公共领域（前三项约占 75%）。众所周知，地方政府更关心本地经济社会发展, 更倾向于那些能够给本地区当前和未来发展带来好处的投资, 而对于那些有利于整个国民经济运行或有利于若干个地区发展的公共产品并不十分关心；与之现反,中央政府则侧重于从大局入手协调整个国民经济的良性运转。合理运用特殊目的支付资金的意义，也就是在于通过它促使地方政府矫正公共产品和服务提供过程中的扭曲行为，更好地体现中央宏观调控的政策意图,维持经济的区域协调发展。
     二、我国现行转移支付制度存在的主要问题
    我国现行的转移支付制度是 1994 年实行分税制改革时建立起来的，带有过渡性质。从这 12 年的运行情况看，该体制的均等化效果不能令人满意。虽然支出总额不断增加（2004 年转移支付总额达 9500 亿），仍不足以阻止地区间差距不断拉大的趋势。现存的各级政府间上缴下拨的关系，严格来说，算不上真正意义上的转移支付。总的来看，在以下两个环节我国的转移支付制度存在严重的滞后。
   （一）转移支付制度的设计环节
     由于 1994 年的分税制改革是在不触动地方既得利益的情况下进行的，只是规范了中央与地方财政收支关系的一个基本框架，对各级政府间的事权和财权没有严格的界定，因此随时间推移，分税制的弊端也日益凸现。最突出的就是导致了基层财政困难和地区间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导致地区间差距拉大的因素之一。转移支付是为了实现均等化目标，遵循 “公平优先，兼顾效率” 的原则。而我国的转移支付制度推行的结果却与均等化的目标形成了冲突。受财政收入规模、制度安排制约以及具体操作技术限制，我国目前的政府间转移支付基本是一种纯纵向的方式，主要由税收返还、体制内补助、结算补助、专项转移支付和增量转移支付五种拨款组成，形式过多，缺乏统一的协调机制。在这五种形式里，真正可以发挥平衡地区间财力差距且使用因素分析法的只有增量转移支付这一种形式（前身为1995年开始执行的对困难地区和少数民族地区实施的过渡期转移支付办法， 2002年国家实施所得税收入分享改革后 “过渡期” 的提法不再使用），且所占比例非常小（2000 年只占中央补助地方支出总额的1.83%）。其余四种要么是定向补助，要么是制定用途、专款专用，不能较好地发挥平衡区域发展的作用。
    （二）转移支付制度的执行和监督环节
     现行转移支付工作是由各级财政部门负责，目前的情况是：一方面,专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据和合理的分配标准，在实际操作中受人为因素的影响很大，带有很大的随意性。至于财政转移支付资金能否按时按量到位，能否专款专用，还没有专门的机构对此进行检测和评价，也没有相关法律作为准绳。另一方面，转移支付资金一旦到了作为接受方的地方政府手中，地方