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序保障，对于现代福利国家中根本无法与公务提供者进行平等商谈的弱势群体来说，实际意义也很优先。在社会福利案件中，抗辩程序所包含的“对抗”和“赢者通吃”理念也是不适合的。　　那么是否能够发展出适用于内部申诉程序的标准呢？在克雷格看来，美国学者马修所提出的结合协商和内部管理控制的程序是一个很好的起点。[17]而在英国的行政改革中，英国实务界也开始提出并落实了一些新的标准。　　（二）公民宪章与行政复议程序　　与传统行政正义体制不同，公民宪章的目标更倾向于改善公共服务的质量，而非个人权益的保护。尽管如此，公民宪章及其相关组织的工作，对于行政正义体制，包括体制的改善仍然具有重要意义，这主要体现为对申诉体制设定了一套最低限度的标准。　　公民宪章强调申诉是保证公共部门承担责任的一个重要途径，它要求公共机构必须“拥有为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。公民宪章机构的申诉工作小组在其所拟的一份文件中提出申诉程序应体现七项核心原则，其中包括：（1）易进入，规则为公众所周知。（2）简便，易于理解和利用。（3）快捷，为各项活动设定时间限制，并且使参与者能够一直知晓程序的进展状况。（4）公平，进行全面的、无偏私的调查。（5）可信赖，能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。（6）有效，澄清所有的争点，并提供适当的解决方法。（7）质量管理，为管理者提供信息以改善服务。这些原则并非僵化的教条，必须能够保持一定程度的灵活性，适应各个行政领域的特殊情形，因为公共组织数量众多、种类负责，并非所有这些标准或相关的问题都与它们有关。这一列举也并不意味着已穷尽了良好申诉体制的所有标准。　　申诉工作小组未对“申诉”（complaints）加以明确的界定，而是主张各个公共机构自身作出符合本部门客观条件的界定，但在作出界定后就应在自己的实践中加以一贯地实施。一般意义上的申诉是指对表达某种需要回应的不满意见，但有人提出，应当将申诉与其他补救方法相区分，但也有人认为，对申诉作出宽泛的界定，使其包含那些允许上诉或司法审查的事项，正体现了申诉制度的一个吸引力，即通过它可以减少提起救济途径的压力。　　申诉工作小组特别强调公平对于申诉程序的重要性，因为在公共部门中缺乏有效的选择。在一般意义上，公平被理解为是不偏不倚，对于事实不带偏见，对事物持一种开放和前瞻性的心态，而保证公平的一个重要因素是有关“独立”的规定。各公共部门大多对于某种形式的“独立的”内部复审都设有规定，而申诉工作小组对“独立的”内部复审的界定是，“在同一组织范围内，但与被申诉的个人或者部门（section）不属于同一直接管理线的复审”。公民宪章小组的指南中对于保证复审的独立与有效也提供了一些建议。其中包括，复审者独立于作出决定的公务机构；有充足的资源保证恰当的工作；对于调查的执行和事务的处理可以免于公务机构的压力；有权接触公务机构的职员和文件；有权作出拘束公务机构的决定或者存在一个明确的协定，其中规定除非在例外情形中其决定必须被接受。[18] 　　然而申诉工作小组发现，尽管许多部门的申诉体制提供了完全彻底的复议，对于复议是否真正具有独立性仍然在公众中仍然存在很多的怀疑。[19]或许是因为这个原因，一个超越于相关行政机构内部人员所进行调查之上的复审层级：“裁决专员办公室”得以设立，其主要的任务是调查相关机构的内部申诉机构是否能够回应公众的需要。实际上，在政府有关公民宪章的白皮书中就曾承诺要考虑局部性地建立独立裁决专员体制，这些人有“时间、常识以及恰当的权威”，从而增加内部申诉程序中的独立因素。[20]1993年国内税务委员会设立了税务裁决专员，这一没有制定法权力来源的裁决专但却具有相当独立性，而且，尽管其建议并不具有法定的拘束性，但国内税务委员会除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁决专员的职权范围又扩展到关税机构以及社会保障部的捐助管理机构，并改称裁决专员办公室。裁决专员办公室受理那些不服相关机构申诉部门的决定而进一步提出的申诉，向相关机构的首长和部门主管提出改进工作的建议，并帮助申诉人妥善利用相关机构所提供的内部申诉机制。裁决专员办公室取得了非常好的工作业绩，[21]申诉工作小组建议所有直接对公众提供服务的公共机构，根据自身的实际情况和现存的复审处理机制状况，建立这样一种独立的复审机制。　　申诉工作小组负责鼓励公务组织改革其申诉体制以符合这些标准。虽然它并无法定的权力强制推行这些原则，但依赖其建议与鼓励的权力，对于英国行政申诉体制改革已发生了积极的影响。　　除了为申诉体制设定了最低标准外，公民宪章特别强调行政正义的体系及体系的改善。公民宪章小组对于行政救济确立了一个普遍性的原则，就是公共服务的申诉体系必须使得行政组织能够从申诉中汲取教训，进行体系性变革，或者改善服务提供方式。有效申诉体制的一个重要特征是其能够：　　使得公务机构从申诉中汲取教训，无论是其未达到公民宪章所设定的标准，还是实施了不良行政。最为有效的一种救济方式是保证使用者以后不再会遭受同样的错误对待。在可以获得的资源约束之内，政府部和独立机关应当记录与分析申诉的发展态势；尽可能减少错误再次发生的机会；发现未达目标或不良行政的模式；在必要之处采取措施以改变体系或程序。[22] 　　（三）行政复议独立性的保障及其界限-澳大利亚行政复审委员会的建议[23] 　　行政复审委员会认为，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。这种组织上的分离这有助于照强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对原决定进行真正全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“如果外表显得的是公正的，并且程序看来是公平，则很可能得到公正公平的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”[24]也在只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应” （normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确，才能得到保障。　　澳大利亚行政复审委员会所建议增强行政复议独立性的方法有，行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者受同一个主管的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应尽可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要由对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。　　然而澳大利亚行政复审委员会同时认为，行政复议官员不应与原决定者以及其他的机关职员完全分离，混淆行政复议与裁判所上诉的界限。例如，复议官员经常需要与原决定者进行交流，以澄清后者所作的决定。实际上，有效的交流对于发挥行政复议的“规范化效应”也同样具有重要的作用，复议官员的经验有助于行政机关绩效的提高。因此，在组织上的分离与联结之间需要加以平衡。　　部门主管对于复议职能的态度对行政复议制度具有重要的影响。尽管复议涉及具有丰富经验的高级官员对于可能不那么专业的官员所作决定的审查，这并不意味着它是一种管理（management）职能。澳大利亚行政复审委员会在一个有关行政复议的报告中指出：　　当复议官员的角色被授予对最初决定者直接进行日常监督的人时，两种角色之间的紧张就可能出现。职员管理涉及到一种紧密不间断的联系，包括监督者需要支持和激励职员，而行政复议所关注的焦点则与在于对一个案件的事实、法律或政策方面的重新考量。……复议官员给原决定者提供建议，将问题反馈给原决定者，因此而带来的规范化效应，不应等同于复议官员在与原决定者的关系问题上处于一种监督者的地位。[25] 　　尽管行政复议并非内部管理，但复议官员作为高级官员，在政策，法律和操作问题上所具有的经验，是非常有用的资源。他们对相对低级的职员提出建议，事实上发挥着培训的作用，其行为对低级职员具有示范效应。这里复议官员同样需要一种平衡，即一方面要独立处理申诉，另一方面也要对行政决定质量的改善负责。　　四、正式复议和非正式复议　　正式复议和非正式复议的区别在于，正式复议构成了外部复议（尤其是上诉）的前提；而在非正式复议，一旦最初决定作出利害