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，适用领域包括残疾人生活津贴和伤残人救济，对于儿童抚养机构的决定不服也适用这一体制。　　3.以行政复议为基础的体制。这种体制仅仅存在于社会救济基金领域。在这一体制下，只有两次行政复议，而没有对裁判所的上诉。第一次复议由地方独立慈善机关办公室里的社会救济基金官员进行，第二次复议则由中央的社会救济基金督察员在独立社会基金委员的管理和控制下进行。社会基金委员会并非公务员但由社会保障部部长任命，他有责任任命和培训社会救济监察专员。　　这种体制建立于1988年，当时为了减少支出，社会救济基金给付体制发生了巨大的变革。在此之前，只要有人符合法定的资格就可以获得基金给付，给付决定在性质上是一种单纯的法律解释和适用，独立社会慈善机关的官员并不拥有很大裁量权，但在新的体制下，独立社会慈善机关既要判断具有法定资格的人是否可以为社区整体照料计划的实现作出贡献，还要衡量可得的预算资金与申请人的实际需要，因此，他们在作出决定时需要综合考量许多因素，这使得他们的决定带有明显的主观价值判断色彩。　　这种体制的程序具有以下几个方面的特点：（1）社会救济基金督察员具有重要地位，他们是服从行政官员，但事实上很大数量的是法律专业人士。（2）实行书面审理。（3）督察员对于独立社会慈善机关的决定就法律与是非曲直两方面进行审查。（4）除了诉诸法院以外，没有进一步的申诉体制。（5）督察员对于对于信息的发现有进行职权调查的义务。（6）督察员对于决定的质量和期限向监察专员负责。[38] 　　（二）1998年的社会保障制度改革　　政府绿皮书认为，当时的社会保障申诉体制在结构、组织、管理和绩效上存在问题与缺陷，需要加以改革。这些问题主要有：（1）裁判所对于根本没有希望成功的申诉也进行空耗时日的听证。（2）裁判所必须处理一些新的事实，这些事实在独立慈善机关进行的行政复议程序中实际上已经被处理过。（3）在听证中，裁判所可能要处理一些从申诉提出到听证之间所发生的变化，而这些变化也可能已经过独立慈善机关的处理。（4）申请人提起申诉常常只是因为他们希望得到对原决定的解释。（5）对于裁判所成员的要求（例如，它们有三个成员，主席具有法律专业知识，并且在一些案件中其他成员还必须拥有具体专业资格），太过于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）独立裁判机构（ITS）有很多缺陷，不仅体现为上诉人所提供的服务质量较低（突出体现在用于澄清案件的时间太少），也体现在其主席对于绩效和效率的负责性没有保证。　　改革的目标是：（1）改善决策和上诉程序；（2）对于决定的作出和变更提供一个更为简单、准确和低耗的体制；（3）保护顾客在适当的案件中请求对决定加以独立复审的权利。社会保障法的修正目的是通过以下改革完善决策与申诉体制：（1）作出最初决定的官员，不再具有独立性，而是作为部长的代表工作。（2）在申诉之前辨识出所争论的领域和事实。（3）尽可能早地处理案件，以使得只有那些无法解决的案件才进入申诉程序。（4）对于简单的、不可能成功的案件提供一个快通道。（5）不在立法中规定裁判所的人数和组成。（6）在必要的案件中保留对法律专业的要求，并且允许一些决定由非法律专业但符合一定的条件并受过训练的决策者作出决定。（7）允许独任听证，只在必要时才要求有两个和三个决策者参加听证。（8）引入对案件进行筛选的程序，以对不同类型案件加以不同处理。（9）以一个新的“上诉机构”取代ITS，它具有明确的责任和负责性，其内部组织和程序设有一定的法律规定，配备有具有适当资格、受过训练并有经验的决策者和顾问。　　（三）1998年改革后的复议与上诉体制[39] 　　1998年的社会保障法，对于适用范围最为广泛的以裁判所为基础、一层级、一次申诉体制进行了改革，其中最为主要的变化是增加了一个“再看一次（second look）程序”：它授权部长或其代理人复议其所作的任何决定，或者是基于申请或者是基于自身的调查，据以作出修正的理由由规章规定。但是这一程序不是强制性的，受原决定影响的人，无论是最初的决定还是修正后的决定，都有权向一个上诉裁判所直接提起上诉。可见修正后的体制实际上是采纳了复议的裁决模式，但是未能贯彻该模式所要求的由作出最初决定的人之外的人实施复议。改革后的这一体制适用于社会保障局及其所属独立机关的所有社会保障给付。　　在政府绿皮书中，曾建议扩展裁判所为基础、三层级、两次申诉体制适用范围，更多采取强制性的行政复议（复议前置），但未被最后的立法所采纳。根据新法，这一体制仍然适用于由地方当局负责的住房津贴和委员会税收津贴领域。　　社会救济金领域的以行政复议为基础的体制仍然保存。对于以行政复议为基础的体制能否提供令人满意的行政救济，是一个存在争议的问题。有人认为，在社会救济基金领域这一问题的答案是否定的，其理由为：首先，它缺乏独立性；其次，这种复审没有口头陈述和辩论，实行书面审理；第三，没有进一步的外部上诉的体制保障。然而据担任社会救济基金专员职务的斯卡姆平先生观察，这种批评并无根据，在他看来，只要负责性有保证，并且乐于不断总结经验，行政复议完全可以提供有效、适当的救济。那种对行政复议功能的怀疑，在很大程度上建立在对于公平行政决定的构成要素的误解上。他这种以行政复议为基础的体制，是一种“新的独特的行政正义形式…”。这种行政复议体制具有以下优点：（1）这种体制可以很好地保证负责性。由于督察员是行政人员，对于其工作可以进行广泛有效的监督控制，使其符合公共服务的质量与效率标准。监察专员要对督察员的复议工作的标准和成本收益状况向部长提交报告，从而间接地对议会负责。（2）督察员是娴熟的行政人员，有能力了解法院的相关判决内容，并将其意旨落实在实际工作中。（3）督察员是专业人士，他们对整个社会保障体系非常熟悉，对于社会救济基金给付中的细节都了如指掌，其所作的决定的专业性和适当性值得信赖。（4）这种体制成本低廉，这已经得到实践的证明。　　六、结语　　英国传统行政正义体系中一般都强调法院的司法审查与裁判所的上诉，行政复议制度一直是较为薄弱的一环。近年来，随着行政改革的推进和民事正义体制改革中对诉讼外争端解决机制的强调，这种现象开始改变，越来越多的人开始探讨行政复议制度的变革之道，在维持行政复议官员与组织内其他官员的联系渠道的同时，加强行政复议主体的独立性，充分发挥行政复议机制以及其他内部申诉解决机制的作用，以保障公务服务的使用人的冤屈得到更为有效的化解，并发挥行政复议的规范化效应，推进行政决策体制的改善。　　在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，不仅如此，行政救济体系中的其他途径也不如人意：司法审查的效能不彰，司法独立没有保障，超职权主义的诉讼模式带来的不是行政诉讼中原告与被告地位的平衡，而是法官与行政官员一起审原告；也没有独立性强、具备专业性、遵循准司法程序的行政裁判。中国未来行政救济体系的发展，必须在进行司法改革、增强司法审查效能的同时，对现行的行政复议制度进行变革，强化公众对行政复议组织的信赖，更好地发挥对行政决定的内部复审这一制度的功用。在许多部门，例如土地管理、税务征收、社会保障等领域也可以尝试建立行政裁判所体制。[40] 　　- 　　[1] 鉴于英联邦成员国法律体系的相似性，本文对英国行政复议制度的介绍，特别是有关理论争议或者改革建议，部分参考了英联邦其他国家，尤其是澳大利亚和加拿大的资料。　　[2] 中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士　　[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3. 　　[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50. 　　[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good