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20世纪末，一些发达的市场经济国家为适应经济金融形势发展的需要，先后对金融监管模式作了重大改革，尤以英国最为典型。继1997年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管转向了混业监管。一个全新的综合性的金融监管机构——金融服务监管局(Financial Services Au rhority)，已经取代了若干个独立的监管机构，统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。英国金融监管模式的改革，对英国和全球金融业的发展都将产生深远的影响。一、金融监管模式改革的政策背景 1.金融业混业经营的程度不断加深。自20世纪80年代以来，以新型化、多样化、电子化为特征的金融创新，改变了英国传统的金融运作模式。发生在银行业、保险业、证券投资业之间的业务彼此渗透，使英国金融业多元化混业经营的趋势加强。特别是20世纪90年代以后一浪高过一浪的金融业并购浪潮，使银行、保险、证券、信托实现了跨行业的强强联合、优势互补，银行与非银行金融机构间的业务界限愈来愈模糊不清。越来越多的非金融机构也开始经营金融产品和业务，如英国的房屋建筑业协会通过开展住房信贷业务日益银行化，事实上已经成为金融业的有机组成部分。混业经营的日益发展，使英国成为全球金融业混业经营程度最高的国家这一。 2.金融业分业监管的缺陷日渐暴露。1998年6月1日之前英国实行的是“分业监管”，共有9家金融监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。这些监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。由于在英国已经形成了一个跨行业的金融市场，银行、保险公司与投资基金都在争夺共同的顾客，经营着类似的金融产品。分业监管虽然表面上无所不包，但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”，不仅成本增加，效率降低，监管者与被监管者间容易产生争议，而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞，通过在不同业务类别间转移资金的方法，转移风险，人为地抬高或降低盈利等方法，以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。20世纪90年代中期以后分业监管有效性的降低，使英国朝野上下对改革金融监管模式，逐渐有了较为统一的认识。二、金融监管模式改革的主要内容 1.颁布新的金融监管法律。英国曾实施过较长时期的自律式监管体制。英格兰银行对银行业监管的主要特点是以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，且以“道义劝告”为主要监管方式。20世纪后期，英国制定了一系列用以指导相关金融业的法律、法规，这种情况才有所改变。2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(Fina ncial Services and Markets Act 2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法(the Credit Unions Act 1979)、1982年保险公司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986年金融服务法(the Financial Services Act 1986)、1986年建筑协会法(the Building Societies Act 1986 )、1987年银行法(the Banking Act 1987)、1992年友好协会法(the friendly Societies Ac t 1992)等，都为其所取代，从而成为英国金融业的一部“基本法”。该法明确了新成立的金融监管机构和被监管者的权力、责任及义务，统一了监管标准，规范了金融市场的运作。这一整套新的“游戏规则”为英国适应新世纪金融业的发展和监管，提供了一个空前崭新的改革框架。 2.设置新的金融监管组织。根据《2000年金融服务和市场法》的规定，英国成立了世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局(Financial Services Authority，简称金管局，FSA)。FSA是英国整个金融行业唯一的监管局，其内部职能部门设置分为金融监管专门机构和授权与执行机构两大块，前者包括银行与建筑协会部、投资业务部、综合部、市场与外汇交易部、退休基金检审部、保险与友好协会部，后者有授权部、执行部、消费者关系协调部、行业教育部、金融罪行调查部、特别法庭秘书处。FSA的目的和任务主要有：(1)保持公众对英国金融系统和金融市场的信心；(2)向公众宣传，使公众能够了解金融系统及与特殊金融产品相连的利益和风险；(3)确保为消费者提供必要的保护；(4)为发现和阻止金融犯罪提供帮助。FSA作为英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构，拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及籍以开展工作的一般政策和准则的职能。根据有关法律，FSA拥有监管金融业的全部法律权限，并从2001年12月1日起开始行使其全部监管职能，但其并不是政府机构，而是一个独立的非政府的监管组织，它的经费收入直接来源于它所监管的金融机构。FSA虽然要全面负责对拥有100多万员工的英国金融业的监管，但其机构并不庞大，现有雇员仅2100人，现任主席为戴维斯(Howard Davies)。 3.制定新的金融监管规则。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，FSA已经制定并公布了一整套宏观的、适用于整个金融市场各被监管机构的“监管11条”。其具体内容有：(1)被监管者一定要诚实地开展业务；(2)被监管者一定要勤奋和细心地以应有的技能开展业务；(3)被监管者在适当的风险管理机制下，一定要负责和有效地采取适当的谨慎态度组织和管理其业务；(4)被监管者一定要保持适当的金融资源和财力以应付可能的危机；(5)被监管者一定要遵守相应的市场行为准则标准；(6)被监管者一定要公平对待其客户，并对客户的利益给予应有的考虑和重视；(7)被监管者一定要对其客户的信息需求给予应有的重视，提供给客户的信息应该明了、公平、不能误导；(8)当被监管者对其客户的资产负有责任时，一定要作出适当的安排以保护这些客户的资产；(9)被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，被监管者一定要将必须及时通报的情况报告给FSA。 4．确立新的金融监管理念。监管理念即监管哲学，指的是金融监管的指导思想及基本原则，如监管尺度的“严”与“宽”、“松”与“紧”等。改革后的英国金融监管，不能一概而论是更松了还是更紧了，FSA的基本原则是围绕风险管理这个核心，对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的金融监管。 FSA对英国的银行业，将采用以风险控制为基础的监管原则，并拟根据《巴塞尔资本协议》的规则和要求制定英国银行业的实施法规。近期内，FSA将对银行业批发业务的监管进行改革，给予从事批发业务和零售业务的银行以不同的市场准入条件和监管条例。对英国证券业，FSA将吸收欧共体改革证券业监管的成果，将其有关内容纳入监管英国证券业的法律框架。FSA将打破伦敦证券交易所(London Stock Exchange)垄断证券市场信息的格局，推进证券市场信息披露制度的改革。未来12个月内，FSA将逐条审查证券交易和基金管理的规章制度，修改现有的“上市规则”，制定新的资本守则(Capital Accord)，以保护投资者的利益。对保险业，FSA将在近期内对其进行大规模的整顿，并从严制定新的保险业规则。概括起来，新时期内FSA的监管理念是：(1)运用谨慎的规则来监管，而不是以“控制”为基础去实现监管；(2)大量运用在“外部”的保持一定距离的监管，而不是以频频到银行内“查账”为基础去实施监管；(3)在监管中充分重视被监管机构的会计报告；(4)充分发挥专业技术人员的作用进行监管。 5.建立新的金融监管制衡机制。为确保FSA能够正确地行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免冤、假、错案的发生，同时也为了制止FSA在金融监管