英语论文网

〔摘要〕英国在近代早期出现了历史上最严重的社会贫困问题 ,政府为此颁布了一系列的法令法规 ,1601年颁布的《济贫法》是其主要法令。以此为基础 ,在英国逐渐形成了以征收济贫税、建立济贫机构等为主要内容的一整套济贫政策。其最终目的虽是维护封建统治秩序的稳定 ,但这一系列济贫法令的实施不仅在一定程度上缓和了当时较为紧张的社会矛盾 ,而且由此确立的济贫传统也对英国以后社会保障模式的形成产生了深远的影响。
　　英国是最早将济贫工作制度化的欧洲国家 ,它早期的社会济贫政策可以说是其后来社会保障制度的萌芽。研究早期英国的济贫体制 ,了解英国的社会保障模式 ,从中吸收借鉴其有益经验对于指导我国的社会保障工作 ,具有现实意义。本文以 1601年的济贫法为重点 ,主要从济贫法令出台的背景、内容和实施情况以及影响等层面来分析近代早期英国的社会济贫政策 ,从而指出济贫体制在英国社会保障模式形成和发展中的重要作用。
      一、英国近代以前的慈善、救济
    英国的社会济贫制度可以追溯到中世纪基督教会的慈善施舍和各种行会组织内的互助互济。在以“黑暗时代”著称的中世纪以及工业社会之前 ,英国与欧洲各国都处于封建社会的普遍贫困状态之中。      然而 ,正是由于贫困是农业社会普遍存在的社会现象 ,从而使得当时的人们在观念上常常认为 ,一个人因为天灾人祸等意外而陷入贫困并不是什么大不了的事情。因此 , “农业社会并没有因为社会贫困的大量存在而出现严重的社会问题 ,贫困也没有被统治者和政治家看作是个‘问题’ ,贫困也并不是什么害羞可耻的事情 ,穷人也没有被孤立和排斥于他们的同伴之外。” 〔 1〕与此相应 ,贫困问题主要是通过基督教会的慈善施舍与行会内部的互相救济两种方式解决的。当时 ,教会、行会等社会组织的慈善救济行为主要受基督教神恩观念的驱动。基督教会通过各地的修道院及城市中的慈善组织 ,以提供衣食的方式直接参与对穷人的救济。汤普逊指出: “几千几万的无家可归、无依无靠的人 ,穷困、饥饿、疾病、没有安全 ,这一切立刻产生了一个迫切的社会经济需求 ,各种救济方法也是由此而来。对难民和穷人 ,寺院遂成为救济所、寄宿所了。” 〔 2〕在手工业者、商人和其他各种行会中 ,其行会章程中常包含社会互助救济的措施 ,以确保每个会员的基本生活条件都能得到保障 , “会员的生老病死和赈济贫困是行会互助救济职能关注的重点”。〔 3〕
     二、政府逐渐介入救济工作
    随着社会贫富分化的加剧以及社会贫困问题的加重 ,教会或一些慈善机构在此问题的解决上已无能为力 ,政府的逐渐介入便成为必然趋势。在英国 ,由国家组织制定和实施济贫政策首先是与圈地运动紧密联系在一起的。“16 —17 世纪 ,是英国由封建社会向资本主义社会过渡的时代 ,英国经历了人类历史上第一次近代意义的失业和贫困的冲击 ,出现了严重的流民问题。” 〔 4〕这段时间内在农村 ,地主贵族通过大规模的圈地运动剥夺农民土地 ,使大批农民背井离乡沦为乞丐和流浪者 ,“面对因圈地运动而出现的大量流民 ,都铎王朝曾试用过两种补救办法:一是制定法规阻止圈地;二是制定惩罚流浪者的血腥法律。” 〔 5〕第一种方法以无效而告终 ,有关限制圈地的法令从未得到过有效地执行。第二种方法则是更加深了对广大失地      农民的迫害 ,并引起了农民的强烈反抗。其次 ,政府介入解决社会贫困问题也是与宗教改革分不开的。16 世纪 30 年代以后 ,亨利八世等国王推行宗教改革 ,大量教会地产被剥夺 ,同时许多富裕地主利用土地易主的机会 ,恃势侵夺自由农民的土地 ,或加重对雇农的剥削 ,许多小土地所有者纷纷破产 ,教会再也无力来进行慈善施舍活动。16 世纪中叶 ,英国各地相继发生了一些以下层贫民为主的反抗运动。早在 1526 年 ,当诺福克公爵在东部英格兰与一批造反的群众对话时 ,人们就曾这样对他讲: “既然你问谁是我们的头领 ,他的真实名字就叫‘贫困’ ,是他和他的弟兄‘需要’领着我们这样干的。” 〔 6〕可见 ,这些反抗者是因贫困所迫 ,不得已而为之。同时 ,因贫困而造成抢劫、偷盗等一系列治安问题 ,这些都构成了对政府统治的威胁。      从都铎王朝开始政府逐渐介入了救济工作的解决。“1531 年英王亨利八世颁布救济物品法令 ,规定征收救济物品并由地方当局分发 ,由此开启了政府负责贫民救济的先河。” 〔 7〕这是个具有划时代意义的历史事件 ,其重要意义在于国家开始通过立法形式直接参与社会救济事业与管理。随后的一系列立法逐渐为英国社会救济基本制度的建立搭起了框架。“1536年亨利八世颁布的贫穷法规定 ,地方团体负责办理救贫事业 ,救济对象以老弱、失业及贫苦病患者为主 ,这是英国救助立法的起源。” 〔 8〕这个立法不仅明确了社会救济对象的范围与资格 ,也明确了中央与地方政府的职责关系 ,规定地方团体负责办理救济穷人的事业。1563 —1576 年英国政府又进行了三次立法与修正补充 ,使原有的济贫法日趋完善 ,其主要内容是对不能工作的贫民加以救济 ,为能工作的流浪者提供就业机会 ,并令其居留原处 ,不得四处流浪乞讨。
    三、《济贫法》的颁布及实施情况
    1601年由当政的伊丽莎白女王 ,把已有的救济贫民的惯例方法 ,用济贫法的形式将其规范和固定下来 ,并由官方划出一条贫困线 ,在贫困线以下的贫民可以接受教区救济。同时 ,又规定教区要努力为失业者提供工作 ,对贫困人家的小孩进行就业训练 ,对老年人、患病者和孤儿进行收容。“对于官方认为‘懒惰而不值得救济’的穷人 ,则仍然规定用严酷的手段惩罚他们。” 〔 9〕 1601年《济贫法》是英国也是世界历史上解决贫困问题的首部立法 ,又称《伊丽莎白济贫法》。1601年《济贫法》是都铎王朝 100 多年来处理贫困问题法令的集大成 ,其主要内容有: “(1)建立地方行政和征税机构; (2)为有能力劳动的人提供劳动场所; (3)资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人 ,为他们建立收容场所; (4)组织穷人和孩子学艺; (5)提倡父母子女的社会责任; (6)从比较富裕的地区征税补贴贫穷地区。” 〔 10〕     济贫工作需要大量的济贫资金作保证 ,英国自 1572 年开始实施强制征收济贫税以来 ,济贫资金中有相当一部分来源于济贫税。特别是 1601 年济贫法颁布以后 ,在一百多年的时间里(除内战期间部分受到破坏外)济贫税的征收作为一项制度始终坚持执行。最早的济贫税是相关部门通过劝说让每个居民按能力自愿支付的 ,但完全靠自愿捐献支付根本不能满足越来越多的贫民的需求 ,所以后来逐渐发展到强制性地交纳。政府用法律代替了劝说 ,用强制代替了自愿 ,用征税代替了募集 ,加强了执法力度 ,把济贫税纳入了法制的轨道 ,英国的济贫税制度至此初步形成。这就有效地保障了济贫资金的来源 ,从而也使济贫工作得以较顺利地进行。除了征收济贫税外 ,都铎王朝另一项重要措施就是建立一些救济机构如济贫习艺所或济贫院等。根据 1601 年《济贫法》 ,习艺所成为规管救济穷人的主要场所与组织机构。“1630年 ,查里一世首先采取分类救济和区别对待的办法 ,他要求各地设置救济委员会 ,先行调查贫民家庭财产 ,因人制宜 ,病者入院治疗 ,儿童令其习艺 ,无业者代某工作岗。为遏止贫民流浪乞讨和自由迁徙 ,1662 年查里二世颁布《居住法》 ,规定受助者必须呆在居住教区之内。凡是变更居所的人都会被遣送回其法定住所所在教区 ,为保护教区利益 ,只救济本区贫民。” 〔 11〕这也许主要是因为遣返流民的费用要由执行遣返的教区来承担。
    综上所述 ,英国在 15 世纪以前的救济以教会等社会组织的慈善施舍为主 ,从都铎王朝开始政府逐渐介入了救济事务的解决。1601年《济贫法》颁布后为