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提要: 英国的城市社区完全自治 ,除管理社区共同事务外 ,社区内各种组织与政府的福利政策对接 ,由政府购买社区内各组织提供给居民的服务 ,构成去政府机构化的多元社区服务体系 ,以更好地满足社区居民的需求。
     一、英国社区的性质
     英国是当今世界城市化水平最高的国家之一 ,城市化率超过 90 %。了解英国的城市社区机制对我国的城乡社区建设和发展有一定意义。一直以来 ,英国有着悠久的地方自治传统。地方政府有的是郡、市二级管理体系 ,有的是郡、市、区三级管理体系 ,但这几级管理体系以自治为基础。这种自治理念同样体现在基层地方政府与社区的关系上 ,英国的城市社区享有充分的自治权。1998 年 ,工党执政的英国政府提出 COM2PACT协议(全称 “英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定” ) ,包括五个方面:资金与政府采购守则、咨询与正常评估守则、志愿守则、黑人与少数民族志愿和社区部门守则、社区守则。这个协议再次凸显了英国政府与民间的 “伙伴” 关系 ,印证了英国社区的自治性质。     英国的社区治理十分重视邻里关系 ,重建邻里关系有助于创造就业机会 ,推动社区的可持续发展。英国下议院设立的社区与地方政府部也努力倡导修复和重建睦邻关系。
      由于社区完全自治 ,因此英国不同社区的自治模式不完全相同 ,它以满足社区居民的需求和意愿为中心而设立。目前的英国社区一般有一个社区中心 ,这个中心由社区通过自筹款项而建成 ,它是社区委员会的办公处所 ,是社区居民商讨社区事务的场所 ,同时也为社区举办各类娱乐活动提供场所。社区中心的使用者 ,如社区成员在社区中心办培训班 ,要交纳一定的费用。      社区每年召开一次全社区大会 (Annual GeneralMeeting) ,选举一届社区委员会 ,由其管理社区的共同事务。社区委员会经选举产生一个主席 ,其职责包括管理社区中心、为社区筹款(从政府和当地营利组织申请捐赠、资助 ,社区本身通过商业经营等获取资金) 、制定社区发展战略计划、计划和开展新的社区项目、办公室管理。此外 ,社区委员会主席还可能担任社区中心协调人员 ,并给社区中心的使用者支持和建议。社区的志愿者培训一般在本社区完成 ,由社区委员会主席负责联系。社区委员会另一个常设的人员是财务管理员 ,经由选举产生 ,负责社区资金的出纳。有的财务管理员还兼做志愿者。 ①社区委员会的其他成员是志愿者 ,志愿者委员的人数在每个社区并不相同。在有三四百居民的社区里 ,社区委员会志愿者委员数有的是 9 个 ,有的是 7个。这些志愿者为社区中的居民提供服务 ,在社区内组织活动 ,使得社区中心开放并正常运转 ,有些社区有社区商店 ,也依靠志愿者经营。所有的志愿者放弃自己的时间帮助社区委员会持续下去。
   一般社区委员会委员由社区主席、财务管理员、志愿者构成。有的社区还有其他的社区委员会委员 ,社区居民选举一些有专业技术的社区居民担任社区委员会副主席 ,如英国利兹市的 Hawksworth Wood Com2munity Association 的现任成员还有一位副主席 ,他是社区的 IT 专家 ,负责维护和扩大社区中心的 ICT 设备 ,并给社区里任何使用 IT 设备的人相关建议和帮助。同时 ,他还兼任志愿者。许多社区有自己的网站 ,他们在社区网站上公布社区近期开展的活动 ,并预告将要开展的活动。网站有社区论坛 ,请社区居民随时表达某些需求 ,并对社区委员会的工作提出意见和建议。不过 ,不少社区论坛留言数量稀少 ,人气不旺。
     英国城市社区不仅要管理社区本身的事务 ,也是中央政府和地方政府在社区内实现其福利政策和社会服务的载体。下文将从中央政府的国民健康服务体系(N HS)和地方政府的社会服务体系两条线索展开 ,讨论英国社区治理如何与政府对接 ,以实现社区的可持续发展。这也是英国政府所倡导的 ,从 “英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定” 来看 ,志愿与社区部门的关键责任是:在志愿与社区部门内促进COMPACT的实行;组织要开放负责地运作;使各种利益相关者都能充分参与以包容多样性;对公共政策做出建设性贡献。同时 ,政府和志愿与社区部门负有共同的责任:一起工作 ,为提高社区治理的效果而努力。 ②
    二、英国城市社区服务体系
    当前英国城市社区服务体系中 ,政府直接提供的社区服务较少 ,政府一改过去给人们提供的机构式或住院式照顾服务 ,而是让有困难的人们居住在社区 ,让社区的营利组织、非营利组织、志愿部门、邻居亲戚对这些需要照顾的人提供直接服务 ,政府则购买并监督这些服务。多元的服务主体 ,使具有不同需要的社区居民能够得到不同的满足 ,社区服务的效率得到提高。这种去机构化的多元社区服务体系的形成 ,在英国经历过一长段时间。
    二战以后 ,英国工党成为国会的多数党 ,他们着手战后福利的重建 ,并提出 “贝弗里奇报告书” 加以实施。此后的三十年时间里 ,英国政府相继以追求持续充分就业 ,及全面性的国家福利为目标。 ③ 1970 年代 ,英国经济滞胀 ,福利国家政策遭到质疑。1980 年代 ,保守党连续执政 ,保守党政府企图利用各种手段节制公共及社会支出。一个新的概念 ,福利多元化(welfare plural2ism)在英国被提了出来。多元化包括了除政府外的其它非官方的、志愿的和私有的、非正式的单位 ④(infor2mal sector)的共同参与。有人也把多元化称为 “福利的混合” (welfare mix) ,意味着混合提供福利利益。国家提倡社会服务的多元化是为了解决资金的问题 ,于是 ,出现了多元的混合了保险、收费服务、无偿服务等多类型的政策 ,以及志愿者参与的服务。 ⑤ 1997 年工党重新执政 ,新工党打出了 “第三条道路” 的口号。新工党认为公民是在社区内实现道义上的人格的。旧工党往往在具有同一服务输出模式的单一的福利国家中寻求人格实现 ,新工党则让国家扮演市民和其它组织的合作伙伴 ,通过建立在信任基础上的社会网络输出公共服务。 ⑥这表明 ,新工党政府注重不同地区居民的需求差异性 ,主张政府与其它部门的合作 ,以此满足不同地区居民的不同需求 ,实质上延续多元化福利体系 ,这一模式延续至今。
    社区服务通常被理解为通过当地社会组织和基层社会网络为居民提供福利服务 ,以满足他们在养老、儿童照顾、对残疾人服务等方面的需要。 ①以这个含义来观照英国的社区服务 ,发现其社区服务的资金来源有相当大一部分来自中央政府和地方政府 ,当地社会组织和基层社会网络则直接提供大部分服务 ,换句话说 ,政府购买由民间提供的大部分社区服务。因此 ,更多的意义上 ,社区是作为中央和地方政府落实福利政策的载体。1990 年英国政府颁布的《国民健康服务和社区照顾法》涵盖并整合了此前已经运行良久的两个层面的福利体系: 中央政府的国民健康服务体系(N HS) ② 和地方政府的社会服务体系。 ③
     (一) NHS体系与社区医疗
     在英国 ,国民健康服务体系(N HS)由于国家的资助是全部免费的。该体系的医务部门有三种:综合性私人诊所 ,即社区全科医生( General Practitioner) ;医院专业门诊所;地方社区医疗服务网。每一个地方医疗单位都有一个社区医生 ,负责所有的生育及儿童福利、康复服务及健康教育等工作。    社区全科医生 ,也称作家庭医生 ,分片包干本社区的居民 ,为他们提供医疗保健服务。社区全科医生所需款项由政府按其负责的社区居民人数划拨。其所提供的服务也要通过一定的组织形