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西方思想文化与政治制度在中国的传播并日渐得到国人的认同为清末预备立宪提供了思想基础。清末出现了百家争鸣的文化繁荣与高涨的立宪思潮。早在洋务运动期间,要求许民议论、授民以权的呼吁就已初露端倪。19 世纪60 年代, 早期资产阶级维新派郑观应在其所著的《盛世危言》中,力主设立议院，实行君主立宪，但这一思想没有形成完整的理论, 也没有付诸行动。康有为、梁启超继承了他们的观点，在嗣后进行的戊戌变法中明确提出了实行宪政的要求。戊戌变法虽然失败了, 但是实行君主立宪的思想却广为传播, 影响深远, 为后来的立宪派所继承。

为敦促清廷立宪，立宪派纷纷组建立宪团体，翻译编辑出版了上百种西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育著作, 并创办许多杂志和报刊, 如《东方杂志》、《新民丛报》、《中国新报》、《国风报》等。资产阶级立宪派还多次发起大规模的请愿活动。这些举措对于立宪思想的传播具有重要意义。

为推翻清政府，建立资产阶级共和国，资产阶级革命派创办了许多杂志和报刊，建立了许多革命团体，如：孙中山在檀香山建立兴中会，黄兴、宋教仁在长沙成立华兴会。此外，资产阶级立宪派与资产阶级革命派之间围绕民族问题，即暴力革命与排满问题展开多次论争，这种论争直接促进了宪政思想的传播。设议院、开国会、制宪法成为当时的主流思想。

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二、《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的制度设计以及实施

《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》是如何进行国家权力配置以及制度设计呢？其实施效果又如何呢？本文将从以下方面简略分析。

（一）制度设计：从二元君主制到议会君主制

君主立宪制是资产阶级国家以君主为世袭元首,但君主权力受到宪法和议会不同程度的限制的政体形式。由于各国的政治经济情况和阶级力量对比关系不同, 资产阶级与封建地主阶级妥协的程度也不同,君主保留的地位和权力也有所差别。因此君主立宪制又有二元制君主立宪制和议会制君主立宪制两种具体形式。一般而言,二元制君主制产生于资本主义发展较差、封建地主阶级长期拥有巨大势力的国家,是资产阶级与地主阶级联合专政的一种统治形式,较议会制君主制带有更多的封建君主专制的色彩。《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》的颁行，体现了从二元君主制到议会君主制的嬗变，体现了立法权、行政权、司法权“三权分立”的原则。

1.君主：从总揽大权到虚君共和

《钦定宪法大纲》第1条、第2条规定“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”与“君上神圣尊严，不可侵犯”。《重大信条十九条》第1条、第2条亦有类似规定“大清帝国皇统万世不易”与“皇帝神圣不可侵犯”。这些规定是君主立宪国家的通例，无关专制与民主，先进与落后。在传统中国，“天子受命于天, 天下受命于天子”，“六合之内,皇帝之土；人迹所至,无不臣者”，皇帝“口含天宪,出言为法”，君权所受的限制，尤其是制度上的限制非常有限。《钦定宪法大纲》与《重大信条十九条》第1条、第2条的规定表明，与传统中国君权采取以命证权,再以权证法，即中国传统的君权,依据德与命的学说,由君主在取得政权的过程中,用天下归心的方式证明其合法性，法律的效力来自君主权威不同，宪法为君权的来源提供合法性与正当性基础，体现了“王在法下”、“宪法至上”的理念。之后,宪法被各种权力集团用来证明法统权威、护法誓师的理由、兼并战争的根据、“府院之争”的法源、行政擅权的基础亦证明了这一点。

《钦定宪法大纲》规定君主总揽立法、行政、司法。以列举的方式规定君主有权向议院发交议案,颁行法律；有权召集、开闭、停展和解散议院；有权设官制禄及黜陟百司；有权统帅海陆军和编定军制；有权宣战、媾和、订立条约和派遣使臣；有权宣告戒严；有权发布命令及使发命令；总揽司法权。这些规定体现了作为国家一元的君主的权力十分强大，有许多实体性的权力，且君主这一元的权力大于议院另一元的权力。《重大信条十九条》规定君权以宪法规定者为限。传统上属于君主的内政、外交、财政、军事、赏罚、黜陟等国家大权,基本上已经转移和分配到了国会、内阁的手中,君主仅保留相当少的权力, 即使是程序性权力亦受宪法与国会的制约，接近于“虚君”的地步。 “《十九信条》,不是国家形式的更迭,它标志着国家组织的彻底消失及重组,取而代之的是国家政体的根本重组,使传统的专制政权获得全新的秩序和形式”，且 “表明清政府完全抛弃了畸形的德、日宪政模式,开始采行盎格鲁- 撒克逊宪法模式” [9]，从中明显地透露着“议会政治”、“虚君共和” [10]的宪政理念。

2.议院：从协赞立法到议会制

《钦定宪法大纲》规定，君主总揽立法权，以议院协赞立法。议案由君主发交，法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行；议院的召集、开闭、停展及解散由君主决定；议院不得干涉君主的用人权、军事权、国交权；议院不得干预皇室经费、皇室大典；议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用，惟至次年会期，须交议院协赞。这表明议院的财政权受到严格限制,议院的监察权基本被剥夺，议院的权力与强大的君权相比则要小许多,某种程度上强大的君权吸收了有限的议院权力,议院成了君主的咨询机构。

与《钦定宪法大纲》同时颁布的《议院法要领》规定议院只有建议之权；财政支出非与政府协议, 议院不得废除删削；国家预算由议院协赞；议院只可指弹劾行政大臣,不得干预朝廷黜陟之权；所议事件, 必须上下议院彼此议决后,方可奏请钦定施行等等。

与《钦定宪法大纲》规定不同，《重大信条十九条》规定国会不仅拥有立法的权力,国会还拥有宪法改正提案权,选举和弹劾总理大臣权,财政预算的议决权,限制皇帝军事统帅权的权力,缔结国际条约的权力,组织国务裁判机关的权力，以及议决皇室经费的权力,“这就使得国会有可能成为真正的权力机关”。[11]但国会行使权力也要受到君主和内阁总理大臣的限制。君主还可以通过宪法的颁布,总理大臣的任命,国际条约的缔结以及宣战、媾和等权力对国会形成约束。事实上,开国会是立宪派人士的核心政治诉求,他们认为议会是宪政的核心,也是推行宪政的关键。---立宪最重要的莫过于制定宪法、建立责任内阁和召开国会,三者缺一不可,但相较而言,国会更为重要。而且,在立宪派的宪政理论中国会就是被界定享有立法权、监督权和财政权的权力机构。所以, 《重大信条十九条》在权力架构设计中,国会拥有了较大的权力和较高的地位,成了真正的权力机关,可以对君主、内阁形成有力的控制和制约,从而使该制度带有明显的“国会优位”特征。