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《钦定宪法大纲》规定君主总揽行政权，以政府辅弼行政。《钦定宪法大纲》并未规定明确的机构行使行政权,从有关条文可以看出,行政权主要由君主行使,君主通过发布命令的方式行使行政权,其范围涉及到“设官制禄”和“黜陟百司”以及军事、外交、戒严等,非常广泛。大臣行使部分的行政权,这种行使是君主意志的落实,因为大臣仅处于“辅弼”的地位。但《钦定宪法大纲》也同时规定,皇帝不能以命令改废法律。内阁对君主“辅弼”而不对议院负责。

《重大信条十九条》规定内阁总理大臣由国会公举,皇帝任命，其他国务大臣,由总理大臣推举,皇帝任命，皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官；总理大臣受国会弹劾时,非解散国会,即内阁总理辞职，但一次内阁不得为两次国会之解散。这种政治体制蕴含了英国式议会内阁制的诸多特征，基本上已经具备议会制内阁的雏形。内阁总理的产生既需要国会公举又需要君主亲自任命,这样可以在国会与君主之间达成某种政治平衡。同时,总理大臣既可以通过行使解散议会权对国会进行制约,又可以通过向君主推荐国务大臣形成对于国会的约束。https://www.51lunwen.org/civillaw/

4.司法权独立

《钦定宪法大纲》规定,君主总揽司法权,以法院遵律司法。君主委任审判衙门、审判官，审判衙门、审判官负责具体案件的审理,案件的审理必须以法律为依据,君主不能以诏令更改案件的判决。体现了君主对司法权的控制是一种总揽性的, 作为司法权的权力主体名义上属于君主, 而实际上由审判衙门和审判官来掌控，司法开始脱离君权而显示出初步的独立性。法律为君上实行司法权之用,命令为君上实行行政权之用,两权分立,故不以命令改废法律，体现了“两权分立”,即司法权从行政权中分离出来，司法权独立于行政权。

君主总揽下的司法权更强调，第一,君主通过委任审判衙门、委任审判官控制司法权,作为司法权的权力主体名义上属于君主,而实际上由审判衙门和审判官来掌控,作为直接审理案件的审判官来说,则是代君主行使司法权,君主对司法权的控制大大削弱。第二,强调司法的独立。司法独立是宪政思想中的重要内容,司法独立集中表现为审判独立,包括审判衙门独立和审判官个人独立,行政权不得干涉审判权,对于案件的审理,必须以钦定的法律为依据,对于案件的审理结果,不能以诏令随意变更,司法独立受到宪法保障。

(二) 《钦定宪法大纲》的实施

由于《重大信条十九条》颁布后不久，尚未实施，清政府即灭亡。因此，本文主要探讨《钦定宪法大纲》的实施。

1．近代法律体系的建立

1908年《钦定宪法大纲》的制定颁布,拉开了清末修律的序幕。同年,沈家本奏请朝廷,聘用日本法学家进行刑法、民法、诉讼法的编纂,自此,中国大规模的修律工作开始。1909年《大清商律草案》制定, 1910年《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》完成, 1911 年《大清民律草案》编纂完成,同年,《大清新刑律》正式公布。《钦定宪法大纲》的颁布以及其他重要法律的修订完成,在中国法制史上有着极其重要的地位。《钦定宪法大纲》和法典基本上构成一个全新的、基本符合近代法制规范的、以宪法为统率,包括宪法、民法、商法、刑法、诉讼法等在内的六大法典体系。六法体系的形成,是中国法制大陆法系化的典型标志,从此中国的法律有了近代意义上的明确分工,中国逐步走上了法典化的历程。上述诸法彻底改变了中国古代民刑不分、诸法合一的法律体系,标志中华法系的终结和中国近代法律体系的形成。尤其是《钦定宪法大纲》的颁布,确立了根本法的地位,为中国建立现代意义上的法律体系奠定了基础。

2．代议机构的设置

1908 年《钦定宪法大纲》及《逐年筹备事宜清单》的颁行,加快了“庶政公诸舆论”的代议机构即资政院和各省谘议局筹设和运作进程,使其开始逐步发挥类似议院及省议会的“议政”职能。

《钦定宪法大纲》及同时颁行的《逐年筹备事宜清单》,不仅明确宣示了议院在未来立宪国家中的地位,而且还详细列出了由资政院过渡到议院的时间表。清政府分别在1909年8 月和10 月,如期颁行《资政院院章》及《资政院议员选举章程》经过多方筹划,资政院第一次常年会终于在1910 年10 月3 日正式开幕。这是中国历史上第一次民主议政的会议,讨论的议案涉及到政治、经济、外交、文化、教育、法律、地方事务等诸多方面,特别是速开国会案、弹劾军机大臣案、设立责任内阁案、开放党禁案等,更是史无前例。在议决《大清新刑律草案》的过程中,还触发了法理派与礼教派之间早已进行了几年的“礼法之争”,争论中所体现出来的立法过程的理性与审慎,是在以往专制社会中绝不可能发生的,从此以后,“法律是君主意志的体现”的形式意义终于得以终结。

1908 年7 月,清廷颁布《各省谘议局章程》及《谘议局议员选举章程》,明确了谘议局的权限及议员的选举资格等,并敦促各省在一年内办齐。在《逐年筹备事宜清单》中规定,第一年的第一项任务就是“筹办谘议局”,而第二年即1909 年的第一项任务则是“举行谘议局选举,各省一律开办”,这表明开办谘议局已成为当时政治生活中的头等大事,是预备立宪中必须立即着手的要务。在晚清动荡的政局中,谘议局利用法律所赋予的权限,在法律的框架内进行了合法的斗争,由其主导的声势浩大的国会请愿运动,有力地推动了晚清宪政的进程。

3. 官制改革

官制改革的实际情形,除了裁并某些行政机构,变更某些名实不符的机构名称,改变有关机关的员额外,军机处、内务府、八旗等权重或特权机关则并未触动,尤其是保留军机处的做法,遭到了时人尖锐的批评,认为军机处的责任、权限、制度等,都为巩固君主专制势力而设,而与立宪政治大相悖谬。在《钦定宪法大纲》中,并未提及设置“责任内阁”之事,行政权的行使,均笼统地赋予“君上”,举凡军事、国交、宣告戒严、爵赏与恩赦等等,或由“君上亲裁”,或由君上“全权执行”,议院、行政机关不得干预,实际上都由君主独断,这与仿行宪政使内阁独负责任的初衷背道而驰。而在筹备清单中,也没有制定筹设责任内阁的详细计划。